“农民集体代耕”制度下的土地城市化

为什么会有那么多征地冲突？还不是利益分配不均。那么大的利差，都想多拿一点，谈得拢也是很难的。田边地角的，哪里没有矛盾？何况，国家规定一个最低的价格，实际上农地和宅基地、房产拆迁总是在一起的。具体价格的确定，很大程度上要由谈判确定，谈判要靠各种“软”“硬”的“实力”，不出冲突才怪。

徐远

一、1998年以来的背景：房改、入世、浮华

前文讲到，农村土地的所谓“农村集体所有”，其实是“农民集体代耕”。这一“代耕”制度源远流长，可以追溯到1956年开始的人民公社。1988年《宪法》和《土地管理法》修订，其实有了松动的可能性。当时提出“土地的使用权可以依法转让”，只待国务院出台一个转让的办法。但是到了1998年《土地管理法》修订，农村土地使用权的转让，又被加了层层约束。特别是向城里人的转让，事实上是被禁止了，城乡土地事实上被隔离开来，“征地”成为农村土地“进城”的唯一合法通道。“农民集体代耕”的政策，至此完全确立。

1998年至今，已经16个年头。在此期间，中国经济发生了重大的变化。中国的GDP大约翻了两番，成为世界第二大经济体。大象已经难以藏在树后，太多的关注，已经成为一种幸福的烦恼。尽管面临经济减速，但是即便未来的增速只有5%~6%，用不了多久，中国就会成为全球最大的经济体。幸福的烦恼，只会越来越多，不知道人们准备好了没有。

加一句题外话。1998年的时候，中国经济是很困难的。当时经济增速下滑，企业大面积亏损，银行不良贷款严重，农民工大量回流。那时候，街头巷尾的一个热门话题，是“保8”，也就是保持8%的经济增速。一个说得过去的理由，是经济增速过低的话，会伴随大量失业，带来社会不稳定。估计，当时很少有人预见到此后多年的高增长。今天，中国经济也面临困难，很多人也很悲观，或者可以从前车之鉴中学习经验和解法。

话说回来，1998年以来的繁华，其实背后是有很多问题的。这些问题，是今天所有烦恼的根源。问题不解决，繁华很容易变成浮华。稍加梳理的话，其间一些重大的变化，以及背后的问题，都和这“农民集体代耕”制度密切相关。

1998年以来经济高速增长，伴随着快速的工业化、城市化，这又与两件事情密切相关，一是1998年房改，二是2001年加入世界贸易组织（WTO）。1998年7月3日，国务院发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），把住房作为商品推向市场，开启了“房地产经济”的新时代。房地产成为经济的支柱产业，起源于这一改革。2001年12月11日，中国正式加入WTO。从此，天量的优质劳动力和广阔的世界商品市场结合，中国开始成为世界的工厂。亿万农民工进城，就是在这个背景下发生的：进城修高楼，进城进工厂。

不管是盖房子，还是建工厂，都需要土地，这本来无可厚非。需要考校的，是这16年间土地使用的效率高不高，用得好不好。众所周知的是，我国土地资源并不丰富，耕地资源更不丰富。根据尚未正式公布的第二次全国土地调查数据，我国耕地面积大约20.3亿亩，人口按13.4亿计算，算下来人均约1.5亩。相比之下，世界平均3亩，美国8亩。土地并不宽裕，用起来理应精打细算，尽量提高效率。现实中怎样呢？

二、城市扩张知多少？

讨论里提到较多的，是这些年城市面积扩张很快。“很快”、“过快”都是一些定性的判断。既然是判断，就需要一个根据。先来看一点数据。根据历年国土资源统计年鉴推算，2004－2012年我国共征收土地大约5200万亩。这是什么概念？2004年我国城镇建设用地总量也就5000万亩。这5000万亩，包括城镇居住、商业、配套用地，但是不包含独立工矿用地。换句话说，不到10年间征的地，超过了2004年存量城镇占地面积的总和。

上面这5200万亩，是征地的数据。现实中有很多被城市扩张占用的土地未必是通过征地进行的，也就不在统计里，因此上述数据可能是存在显著的低估。比如说，一些本来城乡接合部的土地，因为城市外延，已经被包入城区。但是因为征地指标不够，或者拆迁补偿成本太高，这些土地没有被正式征收，有的也没有能够规划、开发，往往就形成了“城中村”。这些土地，其实已经在城里，担负着城市土地的功能，但是并没有进入上面的统计。

另一个可以参照的数据，是城市建成区面积增长速度。根据历年《中国城市统计年鉴》的数据推算，从1998到2012年，我国地级（含）以上城市建成区面积增加125%，也就是翻了一倍还要多。相比较之下，地级（含）以上城市户籍人口只增加了45%。城市建成区面积增加125%，城市户籍人口增加45%，增速差了将近3倍。看起来，“土地城市化”快于“人口城市化”，绝非空穴来风，而是有凭有据。

上面说的是城市“户籍”人口，没有考虑非户籍的城市常住人口，以及很多短住人口。考虑到常住人口的话，1998年城市人口4.16亿，到了2012年这个数增加到7.12亿，增加了71%。看起来，45%是城市人口增速的一个大大的低估，因为这些年城市常住人口增加比户籍人口增加快得多，主要就是农民工数量很大。

但是这里面有两条需要指出。首先，71%的增速依然远低于125%的建成区面积增加。其次，把“常住”人口算成“城市”人口，有商榷的余地。毕竟，非户籍人口在子女入学、医疗、社会保障等方面，依然受到歧视。而且，不管是否现实，很多人还怀着回农村的念头。倘若这里打个折，把一个常住人口算成半个或者四分之三个户籍人口，则折算的城市人口增速要低于71%。无论如何，“土地城市化”快于“人口城市化”的判断依然成立。

还有一个重要的因素，就是我国城市的“建成区”，远小于“规划区”或者“市辖区”。倘若用规划区或者市辖区面积衡量，城市面积的扩张更加惨不忍睹。

三、几个案例

不妨看几个城市，找点直观的证据。生活在北京的人，对这些年北京的扩张，应该感受很深。1990年代末的时候，还没有现在的四环路，三环大概就是北京城的边界了。北三环边上的人民大学，算是在城边上，北大、清华等著名学府，则显然是在城外了。当时在北大念书，要买东西，是要“进城”的。至今还记得，当时坐的是332路汽车到动物园站，然后还要转一路电车才能到西单王府井这样的商业中心。如今，六环早已贯通了。五环边上，特别是北五环，已经挤满了闹市了。

查查资料，北京二环、三环、四环、五环、六环的长度分别为33、48、65、99、192公里，环内面积分别为60、150、300、750、2500平方公里。倘若2000年以三环为北京城的边界，现在以五环为城市边界，15年间面积的扩张，不是一倍，而是5倍了。考虑到北五环外很多区域依然繁华，但是南城差一点，一里一外，少说也有4倍。而这些年北京人口的增加，也就1倍多，不到2倍。

北京是首都，特殊一点，其他大城市的扩张也不逊色。比如说，上海的内环全长48公里，中环全长70公里，外环全长99公里，绕城高速全长189公里，大致相当于北京的三、四、五、六环。倘若上海也是从内环扩张到外环，则相当于北京从三环扩大到五环，和北京的扩张差不多。其实，内环包含了浦东的一大块，那里在1990年代末还不能算城区。这样看，上海的扩张可能还要快一些。

看过的其他大城市不算多，但是就看过的几个城市看，快速扩张绝非例外。比如说，长沙的绕城高速，全长98公里，相当于北京的五环。考虑到长沙的户籍人口只有不到320万，常住人口大约只有410万，和北京的人口相差至少5倍。这么大的一个环城高速，可见规划视野之远大。这里的人口数据是五区（芙蓉、天心、岳麓、开福、雨花）一县（长沙县）的数据，不包括地处绕城高速之外的望城区、宁乡县、浏阳市。

成都也差不多，扩张也很快。最有趣的是深圳。深圳全境面积1900多平方公里，已经开发了900多平方公里，开发强度接近50%，剩下的基本都是生态保护区。也就是说深圳的建设用地已经使用殆尽了。深圳全境面积划定，没有外延扩张的空间，下一步怎么办？估计深圳有人正在发愁。

大城市扩张得快，小县城也不甘落后。不久前回过一次老家，感触特别深。家乡县城本是一个典型的苏北小城，高中在那里念书的时候，也就一横一纵两条街比较繁华，其他街道就和繁华扯不上边了。以前的县城，大抵就是这个样子的。这次回家，已经不知如何描述这个陌生的城市了。新的马路不知修了多少条，到处都在建房，起重机林立的场景，让人想起多年前的浦东。然而，这不是上海，不过是一个地级市。记忆里，当年的城市边缘都是良田，现在城区面积不知增加了多少倍，看起来十倍是不止的。占的，当然都是耕地。

四、崽卖爷田不心疼

过去十多年，恰逢城市化大发展，城市面积扩张也是难免。至于规划是否合理，土地利用是否集约高效，就真是一本难算的账了。最难之处在于，目前根本就没有一个明确的标准。多少是多，多少是少，是个说不清的问题。这样讨论起来，当然很难。即便这种情况下，还是有一些观察，说明这些年的土地占用，浪费一定是有的。

观察之一，是地方政府的楼越来越高，广场越来越大，马路越来越宽，会所越来越高级，新城区、开发区、工业园区一个接一个，占地面积越来越大。楼堂馆所，极尽奢华，反映了官员富豪们的修养和偏好。其品味高下，是个见仁见智的事情，不在本文讨论范围。但是这些都占了大量的土地，却是不争的事实。往好里说，这些土地都已经升值不少了。以后地方财政有困难，或者成为一笔可观的收入来源。

观察之二，不仅是楼堂馆所，现在很多工厂，也是占地无数。大门前先修一条路，进门先来个500米的开阔地带，修一个大草坪和一个小广场，气派得不得了。据统计，现在全国工业用地容积率只有0.3多一点，不到0.4。这是什么概念？其实很直观。假设建筑密度（土地上有建筑部分的比例）是0.3，所有的工业建筑都是一层，那么容积率就是0.3。全国范围内，工业厂房多为一层，大中城市有一部分是两层或者更高，这样算起来的容积率也就是0.3多一点。

需要拷问的，是这些都是要占地的，地从哪里来？城市扩张这么快，除了利用一些原有的国有土地，大部分当然是从农村征来的。问题是怎么征了这么多？征地要花钱的，为什么要征这么多？少征一点岂不是少花一点成本？非也非也。

在特定的制度安排下，征地是挣钱的买卖。你看，花一个农用地的成本价把地征了，转手用市场价卖给开发商或者企业，中间差价就是地方政府的了。根据2012年国土资源部的数据，全国平均综合地价3069元/平方米，折合每亩204万元。而农用地的补偿成本仅为不到4万元一亩，很多地方也就3万元，甚至更低，中间相差50倍以上。经济快速增长，城市化大发展，地价快速上涨，就是这50倍差价的历史大背景。在50倍的价差面前，当然要大力征地，征得越多，挣得越多。

古话讲，“崽卖爷田不心疼”。这哪里是“崽卖爷田”？简直就是“崽卖别人家的田”，而且利润如此丰厚，哪里有不大卖特卖的。

当然，征地过程中还有其他补偿，比如房屋补偿、各种财产补偿、安置成本等等，不可能中间价差都是利润。可以想见的是，一定是各方谈判，分享这巨额的利润。谈判能力强的，比如家里弟兄多的，家族势力大的，上头有人的，会多分一点，甚至多分很多。上头没人的，孤儿寡母的，就只能少分一点了。不合理的制度，加剧不合理的收入分配。真正受损的，只能又是孤儿寡母。

五、世界上最好的买卖

问题是，怎么会有50倍的价差？世间还有什么买卖，一进一出价格能翻50倍？有这么大的价差，为什么没有吸引更多人来做这个买卖？正常的市场里，利润大的时候，会吸引更多的人进入，互相竞争，抬高进价，压低价差。这里，为什么进价不上升？普通商品出厂价和最终销售价也常常有好几倍甚至十几倍的价差，这是因为流通环节、垄断利润等因素导致的，但是很少能到50倍这样的价差。我不知道毒品的买卖价差有多大，但是想来价差这么大的买卖不会太多。

根子还在这“农民集体代耕”上。在这个制度设计下，农民只是代为耕种的，国家需要的时候可以把地拿回去。而且，政府是唯一能做这个“买卖”的人，没有人能够竞争的。想参与也不是没有门路，和政府合作就是了。也就是说，这门生意是由“政府”垄断的。

更妙的是，这生意不仅是垄断的，而且买价也是政府法规规定的，就是一年“原用产值”，也就是农业产值的一个倍数，以前是30倍，现在40倍。不管30倍还是40倍，都不到市场价格的零头。想要涨价？对不起，那是违法的。简直是太妙了。

民以食为天，农民为何不坚决捍卫他们的土地？也不是没有，征地冲突就是明证。但是这里的秘密是，很多农民其实是希望征地的。你看，人均1.5亩地，满打满算，一亩地一年也就不到1000元的收入，三口之家一年也就4500元。进城打工，一个多月就挣这么多。还不如征了去，一次性拿一笔征地补偿款，还有房屋补偿等等，也是一笔不错的收入。

那为什么还会有那么多征地冲突？还不是利益分配不均。那么大的利差，都想多拿一点，谈得拢也是很难的。田边地角的，哪里没有矛盾？何况，国家规定一个最低的价格，实际上农地和宅基地、房产拆迁总是在一起的。具体价格的确定，很大程度上要由谈判确定，谈判要靠各种“软”“硬”的“实力”，不出冲突才怪。

倘若这地真是农民的，相信“征”起来会难得多。征地的话就必须和农民谈一个价格，这样“征”地就变成了一种商业谈判行为，而不是地方政府的强制行为，就会遵从另外一套不同的行为规则，演化出另外一套行为模式。利益的分配，也会大不相同。一心要保护农民利益的官员、专家们，这一条不可不察。

（作者系北京大学国家发展研究院研究员）