周海旺
新城不同于卫星城，卫星城是“靠近大城市，依附其中心城区，或扩建原有小城镇，或在近郊空地新建，规模较小，也不集中，甚至有无序蔓延的状况，尝试着分解大城市的压力”。卫星城与中心城区有着紧密的联系和依赖，而新城是“一个具有高度产业化、城市功能多元化的相对独立的城市，是城市扩散进程中新的集聚中心和边缘经济增长极”。
新城也不同于中国一些大城市设立的“新区”。
上海郊区新城发展经历了三大阶段。
第一个是卫星城阶段，上世纪50年代，上海就开始规划卫星城。在计划经济年代也做了很多努力，但总体上不是很成功。当时最重要的因素是我们郊区的交通条件也不是很方便，像老闵行和金山石化这些地区，到市区来都很不方便。第二阶段是1999年以来，我们开始建设“一城九镇”，发展进入新阶段。第三，郊区新城发展进入城市群发展阶段。“十一五”规划提出建设九个新城，规划总人口540万。
新城问题与发展瓶颈
新城目前普遍存在人气不足，人口导入少。像松江新城造了很多房子，但入住率比较低，多数低于60%。空城最明显的还有临港新城，房子是造出来了，房价这两年都翻番了，但目前没什么人。
另一个新城发展的问题就是产业不配套，就业机会少。像有些人住在松江，但要到市区来上班，这就给交通造成了拥堵。
上海新城发展普遍存在没有城市群的规划，缺乏人口导入和人口结构发展规划。我们虽然也规划了下每个新城人口发展规模，但是通过什么方式促进人口从中心城区向新城区集聚，还没有一个明确的政策和激励型措施。
发展瓶颈方面，郊区新城快速公交体系成网化水平不足。有些新城在“十二五”规划中已经提出来建设新城内部的公共交通网络。重点开发区未与快速公共交通体系节点结合。松江、嘉定新城连接长三角城际交通的站点综合开发缺乏市级统筹。有一次，我从苏州回上海，从早上不到8点就到苏州站，但当时能买到最早的列车班次是9点40分的，这就无法形成同城化的效应。上海市内的郊区一样，有的郊区新城到市区也要1个多小时。
新城社会事业配置、功能性项目配置等级不高。
新城机制体制滞后，新城人口和产业、土地指标等配套政策缺位。
还有投入也有问题，轨道交通的投入，中心城区主要是市里投入，郊区有部分轨道交通需要地方区政府投入。
人口导入思路和对策建议
下面，简单提几点促进郊区新城发展的思路。
首先就是要明确上海郊区新城功能定位。
一是完善上海城镇体系，目前上海中心城太大，外面太小，城镇体系不完善。二是优化全市产业空间布局。三是提升城市功能等级。四是疏散中心城区人口，我算了下，我们中心城区外环线以内是600多平方公里，这个范围内的人口密度是7万人，而日本的核心区域的人口密度是1.4万多人，下一步，中心城区还会有一部分人疏散出去，只是疏散的潜力比较小了。五是，郊区新城应该成为接收上海新增人口的主要区域，因为未来我们可能要严格控制中心城区的人口增长，而郊区新城还是空城。截至去年底，上海常住人口达到2415万，未来达到3000万完全是有可能的，那增加的500多万增量人口的主要承接地应该就是郊区新城。
其次，要加快郊区基础设施建设，推进郊区新城社会事业发展。
我们感觉，应该加大资金投入力度，加快新城基础设施建设。我们看了一下，上海郊区新城的教育、卫生事业人均指标是远远低于中心城区的。比如人均教育经费，像原卢湾区、黄浦区、静安区，都是金山区、奉贤区的好几倍。郊区的医生数量，医院床位数也远远低于中心城区，并且教育和卫生服务的质量也比中心城区差得多。影响教育发展的重要原因是，他们缺钱，财政投入方面，转移支付不到位。
此外，还要促进新城社会事业发展和社会管理创新。
积极推进用地政策向新城建设倾斜。要使新城发展惠及当地群众，比如在征地过程中，更好地解决农民的收入问题，就业问题，社保问题。要推动中心城与郊区人口分布的优化布局。
第三，要加大对郊区的财政转移支付，鼓励优质社会资源和人才向郊区转移。
加大市一级教育经费统筹力度，逐步建立市级统筹为主的教育财政投入体制。根据上海的人口规模、分布特点及变化趋势，科学规划医疗、教育资源，实现医疗、教育资源富余与紧缺地区的资源共享。加强郊区农村师资队伍建设。加强优质义务教育资源的辐射功能。推广“名校集团化战略”举措，通过鼓励中心城区“重点初中”或有名的学校到郊区办分校或者与郊区学校结队，扩大优质教育资源的共享，使优质教育资源最大化，从而达到优质教育的均衡化、普及化、大众化，为“择校”热降温。医疗资源的配置方面亦可同样进行规划。加强优质医疗服务以及教育资源的辐射功能。或是直接将中心城区的优质资源整体搬去郊区，一些三级医院不需要再在郊区建分院，应直接搬去郊区。
第四，改革郊区普通商品房认定标准，鼓励居民迁到郊区购房居住。
目前，上海住房政策城乡“一刀切”，看似公平，实际上对郊区的发展影响很大，不利于人口外迁。比如，上海普通商品房认定标准城乡一致，这可能造成同样的房价，如果在市中心的房子可能是普通商品房，比在郊区的缴纳的有关税费少。郊区的房子单价比较便宜，容积率一般比市中心低，有些居民住到郊区，一方面是可以减轻购房成本，另一方面也可能住上更大面积的房子，现在区分非普通住房，“一刀切”都按140平方米作为其中的一个标准，使得不少人即使住到了偏远的郊区，也不敢住面积大一点的房子。我们认为，对于普通商品房的界定标准，主要应该以房屋总价为标准，城乡应该统一，同时可适当考虑住房容积率和建筑面积的因素。
国外，很多城市中产阶级住到郊区，就是为了追求更好的居住环境，而上海郊区很多是中低收入阶层入住，这样更应该多考虑他们的实际情况，减轻他们的居住负担。
第五，加快郊区新城产业发展，提供更多的当地就业机会和更好的生活服务，促进产城融合发展。
比如在服务业和商业方面，郊区新城的人比较少，工业也比较少，所以，商业和服务业要加快发展起来。在最初10年，政府部门要给予优惠的税收政策，对一些在郊区新城经营的个体户、小企业，税收上可以视同外资给予优惠，鼓励他们开业经营，营造良好的服务环境，凝聚人气，等若干年后新城人口逐步导入后再恢复正常的税收政策。
第六，继续加快市域快速轨道交通建设，改善郊区新城的出行条件。
以前，郊区哪怕更换一块站牌、移动一个站点，都要上报市有关部门批准，更别谈延伸或新辟公交线路了。地方政府“无权插手”，市级部门“无暇过问”，越来越多的交通矛盾浮出水面、等待解决。由于新城存在大片公交盲点，出租车也很少愿意进来，他们可谓“进城容易，出城难”。要加快改革交通管理体系，加强市区与郊区的协调，给予郊区更多的调整和优化公共交通服务网络的自主权。
加大郊区停车设施的建设。郊区一些城镇在最初的城镇建设中，并没有考虑太多的停车场所。但现在，随着私家车数量的迅速增加，郊区违章占路停车现象越来越严重。松江区已经提出“静态交通”规划，未来几年将建设10多座大中型停车设施，包括新城内的立体停车库、佘山度假区停车场等。其他地区也需要重视和加快停车场的建设，特别是在郊区一些大型换乘站点，都要有专门的停车场。
减少收费，降低郊区出行成本。由于快速大容量交通对于新城发展至关重要，应从降低新城与中心城区通行成本角度出发，优化现有的高速公路管理模式，能取消收费的尽快取消，暂时不能取消的可采取进出不同收费标准的办法降低收费。
（作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长，本文系作者在《东方早报·上海经济评论》与上海财经大学公共政策与治理研究院共同主办的“上海经济论坛”上的发言，原题为：“上海新城的功能定位与人口发展”）
本文来源：东方早报
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王晓易_NE0011
