市民能告环保部门吗？

时至今日，中国的民众的确有这样的途径可以通过一纸诉讼将地方环保部门告上法庭，但在目前的法律框架下，此类民告官的环保诉讼请求却也未必会得到法庭的支持。

李志青

近日，在雾霾笼罩下的河北石家庄，一位市民干了一件大事：将石家庄市环境保护局告上了法庭。他不仅要告环保局的不作为致使雾霾严重影响其呼吸新鲜空气的合法权益，而且还要索赔雾霾带来的各种损失总计1万元。

河北省高院和石家庄市中院没有接收该市民递交的起诉材料，但他们都指点其到有管辖权的石家庄市裕华区人民法院递交。2月20日上午，裕华区法院工作人员接收了该市民的起诉材料。目前法院是否受理其诉讼请求尚不得而知，但该市民的起诉之举无疑将在广大深受雾霾之痛的市民中引发连锁反应。既然在雾霾的应对和治理上，这也没用，那也没用，那法庭是不是可以成为市民维护自身环境权益最后的那个避难所呢？

事实上，在环境问题逐步蔓延的背景下，市民告地方环保部门，这已经不是头一回了。

有据可查的是，近年来发生了数起环保方面的民告官案例。譬如江苏苏州村民起诉苏州市环保局（2010年），要求公开环评信息；北京市民因为垃圾焚烧厂用临时证运行五年而起诉北京市环保局（2010年）；新疆石河子市民起诉石河子市环保局要求公开企业环评报告（2013年）。再加上刚刚发生的这起石家庄市民起诉环保局的案例，这些还都只是市民作为个体状告当地环保局的情况。

另外，环保领域民告官的另一种可能是“环境公益诉讼”，具有合法地位的环保组织因某项环保事由起诉环保局。譬如，2013年北京一民间环保组织“源头爱好者环境研究所”因不满北京市环保局对其两项信息公开申请的回复，而将北京市环境保护局告上法庭。

从结果来看，除了石家庄市民这起诉讼请求结果未明外，其他的诉讼请求都获得了法庭的受理。当然，受理之后，是否支持其诉讼请求则结果不一。根据现有的信息资料，大部分案例最后都在原被告双方间达成了庭外和解。

这说明，时至今日，中国的民众的确有这样的途径可以通过一纸诉讼将地方环保部门告上法庭，但在目前的法律框架下，此类民告官的环保诉讼请求却也未必会得到法庭的支持。

以本次石家庄市民诉石家庄市环保局的案例为例，原告有两个诉讼要件，其一是“雾霾严重影响其呼吸新鲜空气的合法权益”，在此基础上，提出了“索赔1万元”的第二个诉讼请求。那么，让我们来看看相关环保法律是否能够支持他的请求。

第一，有关“环境合法权益”的问题。

首先来看用于界定公民权益的最高法《宪法》。在其中的第二章“公民的基本权利和义务”中，显然没有提及包括新鲜空气在内的“任何环境权益”。同时，在《中华人民共和国民法通则》第五章“民事权利”中也没有任何关于“公民环境权益”的描述。

再来看看环境领域的最高上位法《环境保护法》，其中倒是有提到公民的环保权利，它对这一“权利”的界定只有一句话：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”需注意，在此处，个人的权利是“检举和控告”，并不是“呼吸新鲜空气的权利”，而检举和控告对象也是“污染和破坏环境的单位和个人”。这里面有两个意思。其一，权利不包括“享受高质量环境的权益”。其二，对象不包括“环境管理部门或政府”。与此相呼应的是，在《大气污染防治法》中，对于公民相关新鲜空气呼吸权利的界定与《环境保护法》如出一辙。

梳理上述法律条文可以发现，在现有的法律框架体系内，我们竟然找不到任何可以支持石家庄市民有关“维护环境权益”这一诉讼请求的依据。仅就这一点，这起民告官的诉讼其实就已经站不住脚了。这是因为，既然法律都没有明确规定市民应该享有哪些正当的环境权益，那么在环保部门的“不作为”（假使存在“不作为”）与公民“潜在”的环境权益间又如何能产生关联呢？充其量，环境污染问题所表明的也只是环境保护部门的某种工作失责而已，而这个问题就已经超出了诉讼请求的范围。当然，环境权益在界定上的缺位并不妨碍市民以其他理由提起诉讼。譬如，信息公开等，这也是以往的大部分环境类民告官都聚集在这一领域的原因所在。

第二，有关索赔的问题。

民告官进行索赔的法律依据主要是《行政诉讼法》，其中第九章六十七条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”在此，可以理解为索赔的前提是“侵权”了。但如前所述，公民在环境上的合法权益无从界定，那就不会产生任何的“侵权”问题。进而公民也不具备权利对地方环保部门请求赔偿。退一步而言，即便公民潜在的“环境权益”受到侵犯了，同条法律规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”也就是说，市民在请求赔偿之时，要先行向环保局提出请求，而不是直接诉之于法庭。

现在，还不知道发生在石家庄的市民诉环保局案有没有什么下文，但可预料的是，这个民告官也不是那么好告的，至少到目前为止，如果大家对雾霾有什么不满或者想索赔的话，的确离不开这个地方环保部门。因为，环保部门可以要求你打“12369”环保举报热线来履行你的公民环保义务，而这个热线并不为民告官所设。

（作者系复旦大学经济学院讲师、环境经济研究中心副主任）