土地增值税何去何从？

杨小强

我国的土地增值税是指单位和个人转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入时应当缴纳的税款，以土地自然增值或涨价利得为课征对象，为资本利得税之一种，更靠近直接税。在我国税法中，资本利得税并非独立税种，完全置于所得税名下。将土地增值税从所得税中独立、并立乃至重复征收，当时有其立法目的，即“主要是国家运用税收杠杆引导房地产经营的方向，规范房地产市场的交易秩序，合理调节土地增值收益分配，维护国家权益，促进房地产开发的健康发展”，故可谓是一种政策性工具。

土地增值税课征长期不顺畅，直接伤害了法律的尊严，甚至造成了纳税人舆论上的分裂。在土地增值税的课征上，出现了税收政策、税收法规与税收行政管理三者的不和谐：在税收政策上是作为政策性工具运用；在税收法规上欠缺细化与操作性；在税收行政管理上难免低效率。土地增值税属于地方税，由于地方利益也招致各地执法不统一。

土地增值税课征的低效率，也受制于课征对象的法律与技术复杂性。调整国有土地使用权、地上建筑物及其附着物法律关系的物权法目前也不成熟，更涉及确权、估值等程序与技术难题。土地增值税操作难度大，征收成本高；土地增值税清算需要审核大量跨若干年度收入、成本和费用情况，这些加剧了税收行政成本、遵从成本与执法风险，导致纳税人与税务机关双方却步。

我国税制正处于统筹改革之中，房地产税制、资本利得税制与流转税制采取何种组合模式，正处于研究之中。房地产企业抱怨土地增值税税负过重，地方政府担忧土地增值税的强力推行影响地方经济，税务机关征管成本过高，人民指责低效的土地增值税影响公平负担。我们惟有期望，重新回到税收法定主义的立场。

法定原则要求税法的确定性。税收法律规范应当明确纳税的时间、纳税的方式以及税额的确定。土地增值税在立法上缺乏确定性，如如何判断土地增值税纳税义务发生时间，土地增值税成立的法定构成要件为何，预征与清算的关系等均存在疑惑，这些疑惑无疑留下税收规划空间来推延纳税义务发生时间与满足税收构成要件的满足。

对土地增值税的质问与愤怨还将长期持续。我们应该回到税收法定主义的起点，完善土地增值税立法上的确定性。笔者建议，中央政府应该启动对土地增值税的立法检讨，对于土地增值税是继续保留更新、予以完全废止还是寻求新税种替代，应将土地增值税置放于我国税收体系的整体化上来考虑。

将土地增值税置放在我国的整个税收体系下考量，土地增值税是我国资本利得税的一部分。税法对于资本利得应寻求何种政策性结果，对于不同的资本利得应如何分别处理，到了该重新检讨的时候了。未来的税收立法是否可以考虑，废止现在低效率的土地增值税，制定统一的资本利得税，将土地增值税纳入资本利得税统一衡量，依然发挥政策性功能的作用。土地增值税完全取消在我国还不现实，国家财政最终需要国民之间的平等牺牲。

（作者系中山大学税收与财税法研究中心主任、税法教授。专题编辑郑景昕，工作邮箱：zhengjingxin@wxjt.com.cn）