美国财产税变革及对中国的启示

美国财产税始于17世纪殖民地时期，最初是分类财产税。19世纪后发展成为一般财产税，财产税的地位上升。20世纪30年代后美国财产税又出现向传统回归趋向。当前美国的一般财产税是地方政府提供学校教育等基本公共服务的主要财源，虽然有不少公众抱怨财产税。

殖民地和建国初期的分类财产税

财产税是美国的传统税种。17世纪20年代，英国、法国、德国和荷兰等国的殖民统治者就在南北部各殖民区建立了财产税，最初用于地方教区的教会事务和儿童教育。分类财产税按照财产类别征收，如按单位和等级对土地、房屋、牲畜、奴隶等征收的财产税。实行分类财产税主要有两方面的原因，一是受欧洲财产税的影响，殖民统治者将欧洲模式移植到北美；二是对不同财产（收入能力不同）用不同税率征收显得公平、税收反抗小，如不动产（土地和房屋）的税负重于牲畜和奴隶，城镇的财产税高于农村。

殖民地时期南北各地的财产税差异虽然很大，但它并不占主要地位。在各殖民地财政收入中，非税收入（收费、彩票、罚款和捐赠）是主体，间接税（关税和烟酒消费税）是其次，财产税和按劳动力征收的人头税只起补充作用。不过，自17世纪中期后由于北美殖民者之间的争夺加剧，战争使财产税的地位上升并得到迅速的普及和发展，成为重要的财政支撑。当然，财产税负加重也引起农民、大农场主和城镇居民的强烈反抗。也正是由于税收过重，才爆发了美国独立战争。

在1776年美国宣布独立后一段时期，由于战争和重建，美国依然沿循了殖民地时期的财产税模式。

19世纪至20世纪初的一般财产税

19世纪初，由1818年由伊利诺斯州开始，各州开始进行财产税变革，改行范围宽泛、税率统一、按价值计征的综合型一般财产税，即：将财产税范围由不动产（土地、房屋）扩大到有形和无形动产（车辆、设备、存货和金融资产等），对所有应税财产按市场价格进行估价，用一种税率统一征收。并建立了地方乡镇居民选举估价员、各县设立公平委员会处理申诉和进行调整、各州设立税收委员会对各县估价和征管进行监督、州法院负责解释州法和解决税收冲突的制度。各州还规定财产税主要用于地方公立学校的教育。南北战争结束后，各州都开征了一般财产税。

一般财产税兴起、发展的主要原因有二：一是州和地方的财政压力。进入19世纪后美国工业化展开，各州大规模融资，进行运河、铁路、公路、城镇基础设施和银行建设，最初依赖投资开发收入，后来发生金融危机和债务危机，债务融资又受到阻碍，促使各州开征一般财产税来应对财政压力。二是选举政治或政治民主化的发展。19世纪以后杰弗逊倡导的自由、民主和平等观念盛行，选举政治大发展、各种党派兴起、居民投票决策风行，州和地方政府为迎合各阶层（支持各种项目），一方面使各种公共项目尽量与居民利益相联系，另一方面更乐意运用具有综合性、平等性、收入能力大的一般财产税。1900年，一般财产税在美国州和地方财政中分别达到45%和70%的历史水平——州和地方都严重依赖财产税。

1933年以来的调整和现代财产税

19世纪末20世纪初美国工业化和城市化的快速发展使一般财产税不能满足州和地方政府提供教育等公共服务的需要。同时，财产税的大量征收也受到社会质疑：一是所得税开征后，它与所得税对同一财产的重复征税问题；二是州和县、市镇、学区等多级征收，财产税负过重问题；三是股票、债券等无形财产日益增多，州和地方无法对其合理估价和征税，导致税收不公平的问题。20世纪20年代一些州放弃财产税。1933年大萧条之后，由于财产价值大跌许多企业和家庭无法付税，于是各州普遍转向是所得税和零售销售税（逐步成为主体税种），开征特别财产税（州仅对服务公司如铁路、电力、保险、银行、电话电报、快递公司的财产征税）。州和地方税基开始分离。一般财产税开始调整，并主要归于地方。财产税开始向分类模式回归，同时设置限制条款、增加减免。大萧条后有16个州设置了税率上限，一些州规定只对土地和房产征税。到1940年，州财产税的比重降到5%（销售税达36%，所得税提高到11%），地方财产税比重也降为55%。

二次大战后这一趋势继续发展。1950年，各州财产税仅为2%（以后长期维持这一水平）；地方财产税降为45%，1970年降至35%。上世纪70年代的滞胀和房价上涨，使财产税再次成为税收反抗的导火索。1978年加利福尼亚州公民投票通过13 号法案，决定对不动产评估价值和财产税率进行限制，并规定若无2/3居民同意州和地方不得开征新的财产税。随后各州纷纷效仿，到目前只有5个州没有明确的限制立法。这导致财产税的进一步衰落。2000年以来，财产税在地方收入中约占30%；州税多以所得税或销售税为主，或为这两税并立格局。

目前，美国财产税的基本构架是：1.大部分州的财产税仍包括不动产（土地、房屋建筑和矿山）和有形动产（机器设备、飞机、船舶、办公设备、木材和家具）；一部分州仅对不动产征税。2.财产税主要由各县管理（州税收公平委员会对各县内的公共事业和大工业财产进行评估），县级各部门分别负责评估、申诉处理、调整和征收，县和县内的学区、特别区、市镇等根据各自的预算确定所需税率并由县加总和调整后得到总税率（在限制以内）再进行征收和分配。3.各州大都对农业和制造业财产给以优惠，对老人、残疾人、退伍军人房主给以减免；一些州规定了家庭财产税的固定扣除额（如加州规定有住房的每户每年可在财产价值中扣除7千美元）；各州普遍对医院、学校、教堂、慈善机构、使领馆财产免税。4.财产税税率大多在2%左右（少数州高达10%，低达0.2%）；有些州对家庭财产用低税率，对商业财产用高税率。5.各州财产税主要用于公立学校教育（学区平均占50%以上），其次是乡镇（市）服务，县和州的财产税份额最低。

对中国的启示

美国财产税的演变过程反映了随着社会经济发展，财产税的功能、地位、内容和形式相应变化的基本趋势，对中国推进房地产税改革和完善分税制具有启示与借鉴意义。

1.财产税的现代功能主要是筹集基层财政收入，保证地方基本公共服务提供。

财产税的对象是居民财产，它与居民利益直接相关，如果不明确、合理（居民认同的，看得见的）地规定其用途或者泛用、滥用，无论其税负高低和范围宽窄都会遭到居民反对。故财产税只能定位于基层税收，用于提供社区治安和卫生环境这些基本公共服务，给纳税人看得见的受益。财产税的其他功能如引导房地产资源合理配置、作为分配调节的补充机制等都是第二位的（可以适当兼顾），这是我们推进改革房地产税制改革的基点。

2.我国目前只适应开征统一的房地产税，分类财产税和一般财产税都不适宜。

按土地、房产分类征收的财产税缺乏综合性、公平性和收入能力，大综合的一般财产税又难以征管、成本也高。因此，目前我国最好开征小综合的、城乡统一的、按市场价值征收的房地产税（包括居民房产及宅基地）。考虑地区差异和美国的经验，我国房地产税可以采取国家立法（原则规定，留足空间）、各省具体立法（监督管理，包括评估准则和扣免等）、基层评估征收留用的模式。房地产税应按各地房产和收入情况设立扣除标准，免除低收入家庭和低价房产的税收。

3.高度重视房地产价值评估、申诉处理、调整和征收问题，建立相应机构。

在美国，县和县内的市、镇、乡、村都是平行的地方基层政府，由县级有关部门统一协调和征管。而为了保证房地产税收的公正性和统一性。我国可以借鉴这一做法，建立县级各专门机构分别管理，县（市）统一协调和征管，然后根据义务教育、治安、环境卫生服务预算需求分配到各乡镇、社区和学校。当然，发达乡镇也可以独立征管房地产税。由此来解决地方政府高度依赖“土地财政”的状况。

4.法律规定税率上限，各县根据本地教育和社区治安、环境预算来确定税率。

在我国目前情况下，应规定房地产税税率不超过5%。各县可在这一上限内具体确定税率。这也就要求县、乡镇和社区、学校切实根据本地义务教育、治安和清洁卫生服务等需要来做好零基预算，要求居民和单位员工普遍参与预算讨论和决策，将工作计划制定和提供服务、编制预算、民主监督与之紧密结合，借此推动基层政府转型和公共服务创新。

5.财产税在地方基层的地位是无可替代的，开征统一的房地产税宜早不宜迟。

当前美国财产税的衰落并不意味着财产税前途渺茫，这只是经济发展水平提高、国家税收结构变化中的一种过渡现象，当所得税和商品税（增值税、营业税、消费税）迅速发展,中央和地区政府运用它们提供全国性和区域性公共服务时，财产税必然会退居地方、承担为居民社区提供基本服务的职能。另一方面，经济发展水平越高、财产积累越多，财产税的潜力也越大。所以，随着地方公共服务水平提高和完善财产税征管，财产税的比重将会提高。就此而言，我国应尽早开征房地产税，加强基本公共服务提供，巩固社会经济发展的基础。

作者简介

武汉大学经济与管理学院财政与税收系教授、博导。中国美国经济学会理事，中国外国经济史学会理事。