分解“一把手”权力是反腐工作的关键

早报特约评论员 陈心尘

12月4日，中纪委监察部网站刊登了对十八届三中全会关于深化改革决定的解读之五：《如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督》。文章提出，要适当分解主要领导干部的权力和责任，减少主要领导干部对具体事务的插手干预，降低主要领导干部对班子成员晋升时的权重。

我们认为，这一思路抓住了防治腐败中的一个关键，值得期许。

权力过于集中而又得不到有效监督,是各种腐败现象产生蔓延的根本原因。权力过于集中，最突出的表现就是权力过分集中在主要领导手中。在一些地方、一些单位，举凡人事权、事权、财权等，无不直接或间接地由党政“一把手”一把抓，导致本应相对独立的各种监督力量，难以发挥应有的监督作用。

权力越是集中，监督制约就越难为力，权力就越容易肆意妄为。这篇解读文章提供的数据就是明证：“前几年在党政机关县处级以上所有受纪律处分的干部中，一把手的比例占总数的1/3以上。”其中不乏高级领导干部，如薄熙来、刘志军等。

因此，防治腐败，要把监督制约的焦点对准过于集中的权力，对准集中在主要领导手中的巨大权力。抓住了这一点，可以说抓住了反腐败工作的要害。

实现对主要领导权力运用的有效制约，可以从两个方面同时着力。

一是降低权力的集中度，削弱主要领导手中的权力。主要领导手中的权力小了，为所欲为的资本就少了，在制度笼子里规范行使权力的自觉性、可能性就会大大增加。这篇解读文章提出的按照分工负责原则确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力以及应负的责任，减少主要领导干部对具体事务的插手干预，降低主要领导干部对班子成员晋升时的权重，以及一些地方探索的主要领导干部不直接分管具体事务等措施，都是降低主要领导权力集中度的好办法，应该抓紧落实推广。

二是增强制约权力的力量。制约的力量强了，权力的防腐层就厚了。如果没有强有力的制约力量为后盾，上述所有削弱主要领导权力的规定最终都不可避免地会沦为墙上挂挂、嘴里说说的制度“纸老虎”。所以关键还是要真正集结起强有力的制约力量。

这篇解读文章列举的上级党委和纪委监督、行政监察和审计监督等自上而下的体制内部监督力量当然必不可少，也须切实强化，主要办法就是强化上级纪委对下级纪委的领导、加强行政监察和审计监督以及各种反腐败执法机构之间的协作等。

但由于上级监督往往难以完全避免监督动力不足的问题，特别是永远无法有效克服以少监多、以远监近的精力和信息不对称困难，所以更重要的还是要集结起其他两种制约权力的力量。

一种是权利的力量，就是社会的力量、公众的力量。利益要以利益来制衡。政府权力是民众为了自己的利益让渡权利而建立的，腐败则是政府权力谋求私利的结果。出于对自己利益的关心，作为政府权力主人的社会民众，最有动机投入精力和资源去监督政府权力，特别是掌握这种权力的主要领导。而且民众对政府权为害往往感受最直接、最真切，他们最可能及时发现政府权力偏离了正轨，进而会奋起抵制、检举监督。

集结权利的力量，关键是要畅通监督的渠道，健全群众监督、舆论监督、法律监督机制。当前尤其重要的是要创造条件，让分散的社会监督力量组织起来，并充分发挥互联网直接、广泛、迅速的监督功能。

另一种是平行权力的力量。要通过适度扩大领导干部选拔的竞争性，在候选干部之间形成必要的竞争氛围，推动候选干部互相监督。由于有条件参与竞争的候选干部一般地位相当或相近，平时工作关系也往往比较密切，他们之间的相互监督，也是一种很有力的监督。

总之，推进反腐败斗争，关键是要解决权力过于集中、特别是过于集中在主要领导身上的问题。在当前条件下，既要强化上级权力对下级权力的控制，又要增强同级监督的有效性，更要充分地集结权利的力量，坚持让民众监督权力，以最终实现把权力关进制度笼子的目标。