维护宪法权威需有违宪审查机制

张可悦

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“维护宪法法律权威”，具体而言是：“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。……坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”

宪法作为广义法律的重要组成部分，包含着旨在构建社会法律秩序的最重要行为规范。宪法权威的确立和维护，要求这些行为规范具有严格的约束力。这就意味着，任何违反宪法规定的行为，都必须得到及时纠正和处理。

宪法的内容主要包括两部分：一是关于政府权力的来源、范围、目的和行使方式的规定；一是关于公民基本权利保护的规定。就此而言，违反宪法的可能的行为主体，主要是政府权力的行使者。

目前在我国，如果行政机关特定的具体行政行为侵犯了他人权利，利害关系人可提起行政诉讼，请求法院对相关行政行为的合法性进行司法审查。如果行政机关的行政行为缺乏法律上的根据，法院可判令撤销该行政行为，并给予原告以必要的权利救济。但是，如果该行政行为具有法律上的根据，哪怕其所依据的法律或法规与宪法相抵触，原告也无法得到司法救济，因为我国法院尚不能对法律法规的合宪性进行审查。这样一来，宪法中旨在限制政府权力和保护公民权利的规定，就难以得到全面、充分的贯彻与实施。

全国人大常委会法制工作委员会下设有一个小型的“法规审查备案室”，其主要任务是审查行政法规和地方性法规是否与上位法相抵触。但由于其运行规程、受案情况、审查内容及处理结果均不对外公开，其法规审查活动不具有显在性和可监督性；加之这种审查活动缺乏不同主体之间的举证与抗辩，无法进行较为深入和周全的利益衡量，因此其工作成效总体而言是极其有限的。

另外，全国人大及其常委会制定的法律，本身也存在是否合乎宪法的问题。目前由国家立法机关内部对部分法规进行自我审查的做法，尽管从较宽泛意义上也是一种违宪审查机制，但这种自我审查的做法，显然不符合“任何人不得担任自身案件裁断者”的正当程序要求。

我国亟须建立专门的违宪审查制度，设立独立于立法机关的违宪审查机构，以便审查各种政府权力行为（包括普通立法行为）是否违反了上位法，尤其是审查它们是否违反了宪法。理由如下：

首先，违宪审查制度的建立，有利于公民权利的保护。现代立宪主义意义上的宪法，主要作用就是通过限制专断性权力来广泛保障公民权利，宪法的核心内容就是保障公民的基本权利免受政府权力的侵犯。如果政府权力可以实施违反宪法的行为，那么宪法所规定的各项公民权利，就必然仅仅是停留在纸面上的权利，并不能得到真正的实现和保护。

如果行政机关实施的一项具体行政行为违反了法律，其所侵犯的只是特定的、个别当事人的权利；而如果立法机关制定的具有普遍效力的法律违反了宪法，其所侵犯的则是不特定的、多数公民的权利。在政府权力侵犯了个别人的权利时，受害人尚且可通过行政诉讼寻求救济，而在政府权力（通过立法行为）普遍侵犯多数人受宪法保障的权利时，人们却无从获得救济，这种情况显然既不正常，也不合理。

其次，违宪审查制度的建立，有利于维护国家法制的统一。一个国家的全部立法活动，其目的就是要建立合乎主权者期望的法律秩序。而一个国家的法律秩序，并非由并立于同一效力位阶上的规范所组成的，而是由多个效力等级的规范叠置而成一种阶梯结构。一个国家法律秩序的协调与统一，有赖于不同位阶规范之间的良好衔接，即任何法律规范的效力，都源于创造它的上一位阶的法律规范。基于同样的道理，该上一位阶规范的产生，又为更上一位阶的规范所决定，并以该规范作为其效力的依据。这一进程最终可回溯到最基础的规范，即宪法规范。

可见，一种协调统一的法律秩序，有赖于一个结构严谨的法律体系。在这一法律体系中，每一项法律规范都是整个法律体系中的一个环节，它既是下一位阶规范的效力来源，又是上一位阶规范的效力延伸。法律秩序的协调统一，体现为一种下级规范对上级规范的服从关系。而宪法在整个法律体系中等级最高，所有其他规范都处于宪法的统领之下，宪法是整个法律体系的效力源泉，也是所有法律规范得以产生的基础。可见，通过违宪审查制度，确保宪法的效力和权威，对维护国家法制统一是至关重要的。因为，一旦宪法失去了效力和权威，整个法律体系的根基就坍塌了，国家的法律秩序也将变得混乱起来。

另外，违宪审查制度的建立，也有利于维护国家主权的完整。一个国家的法律，是主权者意志的产物；而由于其特殊和严格的制定程序，宪法比任何其他法律都更反映和代表主权者的意志。因此，其他法律对宪法的违反，也就意味着对主权者意志的背离，这样，违反宪法的情况越严重，对主权者意志的背离也就越严重。

如果立法机关通过一般立法程序制定的法律，经常与宪法相抵触，那就等于是通过对国家主权的逐步侵夺和蚕食，使国家主权失去其应有的统一性和完整性。在最极端的情况下，这种对国家主权的侵夺，甚至可能导致国家的分裂和解体。但如果存在违宪审查制度，一般立法行为中违反宪法的现象，就能得到及时审查和纠正，从而确保国家主权免受部分政府权力有意无意地侵害。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还提到，要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”，以及“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。这些提法显然体现了对国家法制统一的重视，但这些政策性表述，只有最终落实为科学合理的违宪审查制度，才能真正实现维护宪法权威和确保法制统一的政策目标。

（作者系法学博士）