改革试验区探索启示录:改革先行区为何踏上“回头路”

改革先行区为何踏上“回头路”——安徽两个基层改革试验区探索启示录

新华网合肥１１月８日电（记者 陈先发）叶集、毛集曾是安徽名噪一时的改革试验区，这两个曾率先在大部门制改革、公共事业市场化改革、干部制度改革等方面进行了诸多探索的“基层改革小特区”，如今多项改革探索半途而废，有的甚至踏上“回头路”。

“探索之路，甚至受挫之路，是一面好镜子。”部分学者和基层干部认为，改革要鼓励基层首创、大胆探索，但“孤岛式改革”如果缺少制度设计的呼应和配套政策跟进，注定难以持久。

“改了十几年，一朝回到改革前”

安徽淮南市毛集改革实验区位于素称经济发展“塌陷区”的淮河沿岸行蓄洪区，相距２００余公里的安徽六安市的叶集试验区，则是豫皖交界地的商贸重镇之一。早在１９９４年，毛集就被国家科委等２３个部门列为社会经济综合发展实验区，后被批准为国家级城镇综合改革试点。１９９９年安徽省批准成立毛集综合发展实验区。同样被纳入“国字号”改革试点的还有叶集改革发展试验区，在上世纪９０年代被列为国家级综合改革试点镇。

“在一个省专门辟出两个县域范围的改革试验区，这在全国是独一份的。也反映出上上下下对改革前景的热烈期待。”毛集实验区第一任书记朱咸来说。

两地的改革实践都曾“一马当先”。大局制是当年改革的突破口。曾牵头设立试验区的安徽省原体改委主任周古廉说，当时改革机构设置的思路是：从实际需要出发，不搞上下对口，不照搬县级通行模式设置机构。科学配置职能，优才竞聘上岗，提高效率。叶集率先打破部门分割，将关联部门合并成一个大的机构。在当初的一份“叶集试验区工作部门与地区部门对应表”中可清晰看到，试验区仅内设工（管）委办公室、经贸发展计划局、农村发展局、教育科技局等１７个大机构，却对应上级７２个具体部门。

张成民曾任叶集农村发展局局长。该局当时包含林业、水利、水产、农经、扶贫办等１０个部门职能。他感慨地说：“机构精简合并，有效避免了部门争权争利现象，正是农、林没分家，退耕还林等涉及多部门利益协调的工作，才做得又快又好。”周古廉说，当年大局制有效实现了减员增效，试验区工（管）委下辖职能部门人员编制长期维持在７０名左右。叶集模式，称得上是现在各地探索大部门制改革的先行先试。

但如今叶集的大部制改革被一些人认为是“夭折”了。当年合并的部门，如今又分撤重设。不仅新增统战宣传部等６个大的部门，而且原农村发展局下辖的林业等内设机构，也纷纷重设为局级机构。工作人员随着机构重新裂变而膨胀。区直机关及所属事业单位（不含医生、教师）的在岗职工人数，从１９９９年的３５８名，快速扩张至５７９名。

干部制度创新也遭遇棘手问题。毛集试验区通过双向选择、竞聘上岗，层层聘任，引入了一批能力强、有热情的局（科）级干部，同时推行党政机关企业化目标管理，实现人、权、责、利相结合的岗位目标责任制。这种“有进有退”的人员管理方式，有效推动基层工作风气之变。但后来因试验区人员管理改革与区外各地干部任用办法不一致，试验区自聘的百余名干部因缺少国家编制，长年无法向外流动，内部岗位有限也导致“人岗长期固化”、无法实现充分交流，于是形成多部门局级领导十年不换的独特“试验区行政生态”。朱咸来担忧地说，“干部格局已经 动不得 ，活力顿失。”

缺乏配套跟进保障，改革者成了“孤独的长跑者”

周古廉等人认为，基层改革之所以“触礁”，是因为缺乏顶层设计与制度保障。虽然身为国家改革试点，但并未真正享受到相应的改革配套与跟进保障政策。

比如大局制，虽然实现了减员增效，但相应的财税体制没有配套改革，特别是近年来国家转移支付力度加大，各部门项目投入增多，而两个试验区由于实行大局制，在申请项目时一再遭拒，被要求单设机构才能获得项目资金。迫于发展压力，只能重新拆解、分设小局。但是由于前期人员精简，目前许多局单设后，严重缺乏工作人员，“１人局”、“２人局”现象普遍。叶集一位局长打趣称自己是“光杆司令”，顶一个“帽子”，只是为了申请政策资金的方便。

再比如，两个试验区探索了公务人员能进能出的聘用机制，但是上级相应的人事配套措施没到位，导致两地干部身份不明、工资收入不定、人员没活力，外地干部也不愿来任职或者交换锻炼。

缺乏上层对改革试点的持续关注和跟进保障政策，头顶多项“国字号”改革招牌的试验区日益陷入发展规划和扶持政策的“真空地带”，甚至慢慢被淡忘。叶集试验区工委负责人直言，如今，省里许多厅局领导甚至不知道试验区，片面理解为一个开发区，许多省里会议不再通知“两区”参加。无奈之下，干部们只能背着厚厚的材料，跑省进部，磨破嘴皮，从试验区历史开始四处解释。

叶集试验区政研室的负责人算了笔账，以一般县区都有的省级政策性资金分配算，叶集每年少得各类财政转移支付资金约５０００万元。

采访中，记者强烈感受到，昔日头顶诸多“光环”的两个试验区，如今不仅面临着改革重走“回头路”的尴尬，两区干部谈改革时，显得谨慎，甚至是刻意避谈。

体制改革进入攻坚阶段　保障机制亟待建立

不少专家认为，基层改革探索弥足珍贵，在中央当前明确提出深化改革的背景下，叶集、毛集的“改革答卷”，为中国进一步探索和推行基层行政体制改革提供了有价值的经验。

尊重群众首创精神与各地首创实践。“头顶试验区光环，可既没有特殊优惠政策，连基本财税等体制都难以理顺，没有适合、鼓励改革的土壤，谈何锐意创新呢。”周古廉认为，对于基层改革先行区，上层应从基层实践中汲取智慧，并上升至理论层面，用于指导和推进更大范围内的改革。

高度重视“过程价值”，配套政策及时跟进，形成改革合力。在过去３５年的改革开放岁月里，中国已经历了６轮行政体制改革。对比改革之初，目前国务院组成部门数量减少了约一半，行政运行机制科学化、透明化步伐加速推进。

一些基层干部和专家谈到，改革无论成败，都是可贵经验。因此，建立“容错机制”、形成“开门改革”的氛围也十分重要。当前改革需要最大限度地集纳民意与民智。对改革创新主体给予激励，赋予他们敢创敢试的勇气，唯有如此，才能真正为全面深化改革汇聚一切正面力量。