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南海问题不能仅靠“海洋法公约”

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据《参考消息》报道,10月24日,“《联合国海洋法公约》与南海国家实践”国际研讨会在海南省海口市召开,会上有学者指出,南海问题不能仅靠“海洋法公约”解决。

10月25日,中国外交部发言人华春莹在外交部例行记者会上重申,中方对菲律宾将中菲南海争议问题提交联合国国际海洋法法庭仲裁的立场是明确的,即中国不接受菲律宾提起的所谓仲裁。此前,菲律宾外长德尔罗萨里奥对外声称,由于中国拒绝应诉,国际海洋法法庭的仲裁小组有望很快对菲律宾提出的诉讼做出裁决。

菲律宾于今年1月向联合国海洋法法庭提起诉讼,其依据是1982年通过的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中有关沿海国享有12海里的领海以及200海里的专属经济区的规定。《公约》规定沿海国在其专属经济区内享有捕鱼和开采自然资源的权利。这场有关南海海洋权益争端的官司引起了国际社会的普遍关注,而《公约》以及联合国海洋法法庭在南海争端中扮演什么角色、发挥什么作用,也成为各界关注的焦点。

10月24日,由中国南海研究院与南京大学“中国南海研究协同创新中心”联合主办的一场有关“《联合国海洋法公约》与南海国家实践”的国际研讨会在海南省海口市召开。来自联合国、中国、美国、澳大利亚、印尼、马来西亚、菲律宾、越南以及中国台湾、香港等20多个国家与地区的官员、智库学者、国际机构代表参加了会议。包括国际海洋法法庭法官、联合国国际法委员会委员等一批国际知名海洋法专家学者与会并发言。

《公约》意义重大问题不少

《联合国海洋法公约》于1982年获得通过,1994年生效。《公约》对内水、领海、毗邻区、大陆架、专属经济区、公海等重要概念做了界定。对领海主权争端、海上天然资源管理、污染处理等具有重要的指导和裁决作用。

中国认可《公约》对南海问题具有重大意义。对此,中国外交部边海司副司长易先良就表示,1982年《联合国海洋法公约》的开放签署,是人类海洋史上的一件大事,对人类和平开发、利用海洋,建立公正、合理的国际海洋新秩序起到了重要的推动作用。《公约》也得到了包括中国在内的国际社会的普遍支持和维护,成为各国海洋活动的基本法律依据。中国南海研究院院长吴士存也认为,《联合国海洋法公约》对促进南海沿海国海上交流与合作,维护南海和平与稳定发挥了重要作用。

但是在南海问题上《公约》并非尽善尽美,正如吴士存所说,受有关争议当事国意识形态差异、经济发展水平不同、文化差别及认识分歧等因素的制约,对《公约》在南海的运用和实践尚有待进一步取得共识,而且《公约》不少规定存在模糊之处,从而为各国在实践中解释和适用规则预留了空间。鉴于南海重要的战略地位和海洋资源禀赋,加之南海有关争议问题的复杂性和敏感性,《公约》的签署和生效不可避免地对南海问题带来重大影响。

正因如此,中方一贯主张在尊重历史事实和国际法的基础上通过谈判解决争议,二者不可偏废。易先良表示,中国始终是南海和平稳定的建设性力量,中方愿同有关国家根据公认的国际法和现代海洋法,包括1982年《联合国海洋法公约》所确立的基本原则和法律制度,通过和平谈判妥善解决有关南海争议,共同把南海建成和平之海、友谊之海、合作之海。而吴士存则认为,目前的当务之急是有关当事国切实尊重和遵守《公约》精神,积极贯彻落实《南海各方行为宣言》,认真践行争议当事国之间的直接谈判协商,扎实开展南海合作,逐步推进“南海行为准则”磋商,为《公约》在南海地区的实践和发展作出新贡献。

不涉及解决岛屿主权问题

目前已经有160多个国家批准了《公约》,但是在现实当中,各国对《公约》的解释和实践、对《公约》许多条款的遵守都是不稳定和不连续的。

吴士存指出,过去30多年,随着国际局势的变化以及海洋事务的扩展,《联合国海洋法公约》也处于不断的变化之中。尤其显著的是,从1994年《公约》生效20年来,海洋活动迅速扩大,保护与海洋资源相关的海洋权利的斗争日趋激烈。《公约》成员国和国际组织都调整它们的海洋政策以应对《公约》带来的机遇和挑战。《公约》里面有很多模糊之处,制造了一些灰色地带,一些国家对其进行有利于自己的解释。

会上有学者指出,《公约》的许多关键条款和机制仍然有待做出准确的解释,例如合法的基线、岛礁和岛屿、海洋科学研究、和平利用、威胁使用武力等概念。在具有复杂地缘形势的南海地区,分歧尤为明显。在条款的解释上,在南海沿海国之间,以及它们与其他海上强国之间都存在争议。而沿海国以及其他相关国家之间,在司法和航行机制等内容上的争议,导致了一些严重的国际冲突事件。近年来,此类争端在频率和程度上有与日俱增之势,为了防止冲突,在一些目前不清晰、容易有不同解释并备受争议的方面,取得共识尤其显得势在必行。

吴士存认为,《联合国海洋法公约》在南海的未来扮演着关键角色。近年来,南海的局势尤其麻烦———地区的军备竞赛加剧,沿海国争相装备先进武器来加强军事力量,给南海的地区安全带来潜在威胁。但是南海问题的核心是围绕南沙群岛的主权争议,以及某些海洋区域的划界问题。这些争议涵盖历史、外交、政治、经济、军事和法律等问题。因此,《公约》不能作为这些争端唯一的解决办法。一些并非由《公约》明确规定的事务,并不适用于国际法的一般原则和规定。

虽然菲律宾将南海争议问题提交联合国国际海洋法法庭仲裁,但联合国海洋法法庭前法官图里奥·特雷韦斯对本报记者说,目前,国际海洋法法庭并没有介入南中国海争端,因为实际上没有任何案件被提交给法庭。在菲律宾提起的诉讼案当中,由海洋法法庭的5位法官组成的仲裁法庭是补充性的,5人小组在《联合国海洋法公约》之下工作,但是这不同于联合国海洋法法庭。特雷韦斯说,菲律宾试图利用它和中国都是《公约》成员国的事实,以及《公约》当中有关争端解决的强制条款规则,进入仲裁程序。而中国已经特别声明,有关划界问题不受国际法庭的管辖,而这也是《公约》规定所允许的。《公约》规定的内容不涉及解决岛屿主权问题,因此,仲裁法庭关于国际海洋法法庭是否对这一案件有司法管辖权的裁决,是最值得关注的地方。

中国“历史性权利”证据最强大

会上有关学者还关注到了“历史性权利”在海洋争端解决当中的重要作用。所谓“历史性权利”起源于习惯国际法,在解决主权和领土争端问题上是一项重要的法律原则。海牙国际法庭曾经对“历史性水域”给过定义,认为“历史性水域”通常被认为是“内水”。英国中兰开夏大学的邹克渊教授说,被认定为历史性水域要满足几个条件:一是对这一海域行使管辖权;二是这种管辖权在时间上的连续性;还有就是其他国家对这一声索的态度。

虽然《公约》故意回避了“历史性权利”或“历史性水域”问题,但是在其前言当中确认了它们由习惯国际法来管辖。在国家实践中,历史性权利或水域在国内立法和双边条约中均有反映。例如,1974年6月26日,印度和斯里兰卡在“两国历史性水域边界条约”中约定,两国船只在对方水域中拥有传统上享有的权利。另外,海牙国际法庭在1982年突尼斯和利比亚的案件中做出了很重要的评论,认为“历史性权利”必须受到尊重和保护,只要这些权利已经使用了很长时间。实际上,国际法的数个司法判例已经支持了历史性水域概念的阐释。1951年海牙国际法庭在英国和挪威的渔业案中,以及1992年洪都拉斯和萨尔瓦多之间的丰塞卡湾案中,都承认了历史性权利的声索。

对中国而言,“历史性权利”这一概念在南海问题上体现在“U型线”(也叫“九段线”)上。中国对南海权益的声索基于“U型线”,即中国官方称的“传统海疆线”。1947年12月1日,当时的中国政府内政部重新审定南海诸岛地名,并进行公告。1948年2月,中华民国内政部公开发行《中华民国行政区域图》,向国际社会宣布了中国政府对南海诸岛及其邻近海域的主权和管辖范围。在这张地图上,标明了这条断续线,表明中国政府对外主张的一种权利。

一位美国学者在其研究中证明,和其他南海沿海国相比,中国的历史性权利证据是最强大、最有力的。邹克渊说,“U型线”在《公约》签署前已经存在了半个世纪,甚至还早于1958年“日内瓦海洋法公约”。因此不能无视从此线衍生出来的历史性权利。“历史证明,中国首先发现、开发和管理南沙群岛。中国对这些岛屿及其附近水域拥有主权。大量的中国行使有效的司法管辖的历史记录能够支持这种主张。”吴士存表示。

会上一位不愿透露姓名的人士表示,《公约》只是海洋法这个体系里面的一个条约,海洋法包括传统的海洋法、现行的海洋法,以及海洋法的实践,还包括大量的双边安排,不是一个《公约》把什么都管了。很多人把《公约》当圣经,言必称《公约》,这是片面的,或者别有用心,《公约》是海洋法的一部分,也是国际法的一部分。应该尊重历史事实,遵守国际法,尊重国家的实践和国际上成功的实践。一些国家片面地强调《公约》,这是对《公约》的滥用和曲解,也是对国际法精神的一种曲解。本报记者张滨阳

(原标题:南海问题不能仅靠“海洋法公约”)

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