中国海警局诞生 “不只是统一服装的问题”

“不只是统一服装、统一舷号的问题，合并涉及好几万人的身份、编制问题。”

海监、渔政、海关、海警合并后，应该参照美国海岸警卫队的配置，在一条船上配备几名职能不同的“执法官”。

“中国形成渔民、海警、海军的海上三线梯次防卫体系后，即便发生冲突，形势也会梯次升级，给外交渠道解决问题留出回旋余地。”

2013年3月22日上午，在广州新洲码头，一群渔政人员身着换装不久的新式渔政执法服，在刚入列的中国渔政312船前留影。

“这将是最后一个入列的中国渔政执法船。”望着满载排水量4950吨的中国渔政312船入列暨首航，南海渔政局局长吴壮对南方周末记者说。

在南沙海域常态化护渔返回后，312船终将重新更换舷号，新式渔政执法服也将同时更换。取而代之的，是专家、学者奔走呼吁中诞生的新名称——中国海警。

最终捏成了“拳头”

悬在半空的靴子终于落下。在大部制改革中，海洋局的重组和海警局的诞生，也许是国际社会最为关注的一项机构重组。

2013年3月10日重组方案发布当天，日本NHK电视台在几个机构改革方案中唯独报道了“海洋局机能强化”的消息，而日本共同社则直言此举将加强对钓鱼岛附近的监视，日本方面需应对。

处于敏感时期整合的中国海警，自然会让周边国家焦虑。

3月15日，日本海上保安厅公布了一组2012年底巡视船在钓鱼岛海域巡航的录像。画面中，日本巡视船与中国海监船在起伏的海浪中快速并排航行。

3月17日，中国海监编队再次进入钓鱼岛周边12海里海域。而此前渔政编队赴钓鱼岛周边时则保持在距岛12海里以外航行，并引导渔船在距岛24海里外的海域作业，避免与日本方面发生摩擦。

中国的海上维权力度也在不断加大。重组方案出台的前一天，中国海监第十支队正式进驻三沙市，将巡航基地前移至遥远的南海边陲——永兴岛，开启了海监在南海上的常态化巡航。

“没想到这次能把几个执法力量都整合进来，不过确实不能再拖了。”一位不愿具名的海洋局内部人士告诉南方周末记者。

2012年下半年，中央海洋权益工作领导小组办公室（简称“中央海权办”）低调成立，成员单位包括国土资源部、外交部、公安部、农业部和军方等。据知情人士透露，海权办成立时由时任国家副主席的习近平亲自领导。很快，十八大报告首次正式提出了“建设海洋强国”的概念。

“海洋管理不是一个点，就该是一个面。”中国海洋发展研究中心研究员、中国海监东海总队原副总队长郁志荣编了一个顺口溜：“研究、决策、协调、执行一条龙，立法、司法、执法一条线，政界、军界、学界、民间、媒体一条心，海监、渔政、海事、海关、海警一家人。”

海巡为何“独善其身”

中国有5支海上主要执法力量，分属5个不同国家部委：海监隶属于国土资源部国家海洋局；渔政隶属于农业部渔政局；边防海警隶属于公安部边防管理局；海上缉私警察隶属于海关总署缉私局，还有此次合并中的“漏网之鱼”，交通部海事局的海巡。

“五龙”之中，海事局的海巡为何没并进中国海警？一位不愿具名的专家解释，海事主管救助，另外海事侧重点在国际航线的运输，和国际接轨较密切。

农业部一位参与改组方案的人士告诉南方周末记者，之前关于海上执法力量整合的讨论中，有两个不同的版本：一个是先行合并海监和渔政；另一个是将包括海事局在内的五支主要海上执法力量都合并起来。

“这些年各部门的人也都知道，从大局出发（整合）是有百利而无一害的。但谁都不愿意从自己身上切一块肉出去。”上述人士说。

南海渔政312船代政委李德省向南方周末记者介绍，力量分散造成的执法浪费并不鲜见：“如果海监第一时间发现非法侵渔的外国渔船，由于没有相关的行政处罚权，必须通知渔政出动。而渔政没有行使抓扣等强制措施的权力，又必须带上公安边防海警。”

李德省希望，未来中国海警的对外维权执法过程能形成一条顺畅的“流水线”，并集中力量，早日做到365天不间断巡航。长期以来，海监、边防海警、渔政、海上缉私警察等执法队伍各自职能单一，执法过程中遇到非职责范围内的违法行为无权处理，影响执法效果。

“各部门之间有着松散的合作关系，由于各自任务的原因，这样松散的机制，应对一些突发事件效率比较低。”南海渔政局局长吴壮说，长远来看，整合的必要性在于，能在执法效能上实现1+1>2。

中国海上执法的每支队伍都自建专用码头、舰船、通讯和保障系统，造成重复建设、资源浪费。

“五龙合一”的设想始于2005年，时任总理温家宝就提出在北部湾试点，将海警、渔政、海关、海警、海事合并。尽管温当时表示“允许失败，但是一定要做”，但这一设想最终未能实现。

五支队伍中，“海监”是五支执法力量中装备力量最强大的队伍，截至2012年底，中国海监已经拥有海监执法队员约1万人，船艇400余艘。其中排水量1000吨的29艘，3000吨级以上的共6艘，飞机10架。

海监所属的国家海洋局1964年成立时由海军代管，奉行“以军为主，服务军工”的原则。改革开放后，海洋局脱离海军成为国务院直属的海洋科学考察和环境保护的行政机构。1983年，海洋环境保护法出台，海洋局又从单纯的行政机构变为行政执法机构。十年后，海洋局并入国土资源部，执法范围又扩大到监督管理海域使用和维护海洋权益。

“从执法活动的种类来说，海监担任了80%的海上执法任务。”海洋局内部人士向南方周末记者介绍，从海表的石油污染到海底的光缆，都是海监的执法范围。

不过，在武器装备上，公安边防海警部队则有绝对优势，配有普通公务船不具备的机枪和机炮。早在2004年底，时任浙江省公安边防总队队长的徐宽宥就曾撰文指出，鉴于边防海警有成熟的陆上依托力量和人才培养院校，以其为主合并海上执法力量最为经济可行。

不过，边防海警的巡逻船普遍较小，1000吨级的仅有三艘，很难独立承担起12海里领海之外的维权任务。与之类似，海关总署缉私船大多在300吨以下。不过，2012年，边防海警部队已经开始招标设计2000吨级的巡逻船；而海关总署也于年底集中招标64艘缉私艇的设计建造，其中包括3艘1500吨级和9艘600吨级的缉私艇，仅此两项订单总额就超过18亿元。

船舶实力较强的海监、渔政没有停下设备升级的脚步。最近巡航钓鱼岛的就包括2012年入列的海监8002船，这仅是我国当时在造的36艘维权海监船之一。而新入列的渔政312不仅有近5000吨的排水量，还是中国第一艘兼具综合执法和综合补给能力的大型渔政船。

李德省介绍，南海渔政1000吨以下的船都已逐步淘汰，大部分船只的排水量都在2000吨至5000吨级之间。

此次“大跨步”的改革，无疑增大了合并的难度系数。

“不只是统一服装的问题”

合并的难度，并不仅仅来自纯粹的部门利益。

“不只是统一服装、统一舷号的问题，合并涉及好几万人的身份、编制问题。”海洋局内部人士介绍。

3月18日，中央组织部公布了国家海洋局新领导班子的人事安排决定，国家海洋局局长刘赐贵兼任中国海警局政委，公安部副部长孟宏伟兼任海警局局长。同一天，国务院常务会议要求重组部门在6月底前确定主要职责、内设机构和人员编制。

人事变动和职能调整，都逐步将“中国海警局接受公安部业务指导”清晰化。这让海监部门工作人员对整合后行使警察权满怀期待，但对中国海警局如何分工、执行之前几支队伍的职能也存在疑问。

四支执法队伍成员的身份，有警察、武警、普通公务员以及合同制员工。船员出身的李德省目前的身份则是“聘用干部”，而他的船上大部分船员都是合同工。他们当然期望在合并入中国海警局以后，能够得到更稳定的编制身份，但是现在一切都没确定。不过李德省并不担心在整合中被裁员，因为工作繁忙时，船上人手根本不够用。

参与过改组调研的农业部人士认为，合并后的中国海警应该参照美国海岸警卫队的配置，可以在一条船上配备几名职能不同“执法官”，剩下的就是船员了。超过9万人规模的美国海岸自卫队，除了近一半的现役、预备役军人，也包括行政员工和志愿辅助人员。

几支队伍若能做到不分彼此，功能加强的同时，也将涉及法律空白领域。海洋局新闻发言人3月20日表示，海警局今后是否有刑事执法权，还需要法律的明确。

在我国现行的海洋法律体系中，大量实践中的具体问题和实施细则分散在各种条例、办法、规章之中，而作为上位法的海洋基本法却长久缺席。政协委员、海军原副参谋长张德顺2011年曾指出，由于缺少基本法，海洋立法出现了单一法林立，中间有空白的状态。在海洋局重组之前，先完善立法还是先整合机构也是军界和学界专家们争论的焦点。

“体制改革应该是先以法律先行的，现在则是海洋体制改革以后，再进行法律弥补修订，甚至可能借用原来的法，这本身有一些问题的。”郁志荣认为，在这方面，日韩等国可以作为榜样。

以日本为例，海上保安厅1948年成立前夕，日本国会就通过了《海上保安厅法》，规定其职责、人员管理以及强制措施使用方式等。

近年来，越来越多的周边国家通过了自己的《海洋基本法》。2007年，日本国会经过了27年讨论修订批准了《海洋基本法》。2012年，越南国会在我国成立三沙市的当天也通过了《海洋法》。

由于缺少法律依据，对于进入我国海域非法作业的外国渔民，常常只用罚款或没收作业工具等行政处罚了事。抓扣渔民、渔船甚至移交司法部门处理的案例在新中国成立以来还没有发生过。

南海渔政一名负责人对南方周末记者表示，目前正在研究移交司法程序的问题：“对一些严重的侵权、侵渔、破坏资源的行为，以及针对我们渔民的暴力行为，我们将会不仅加重处罚，也会考虑通过司法程序来处理。”

中国版“海岸警卫队”

海岸警卫队、海上保安厅、海洋警察厅、海事海岸警备署——不同的名目下，是一支支国家级海上综合执法力量。世界上有超过50个国家有统一的海上执法队伍，如今，参照国际惯例成立的中国海警局的具体性质依然令人瞩目。人们关心，这支包含纯公务执法力量、警察和武警的执法队伍是否会像它的参照系——美国海岸警卫队和日本海上保安厅一样成为一支准军事力量。

作为国际海上执法力量的鼻祖，海岸警卫队与陆、海、空军及海军陆战队并列，构成美国五大武装力量。海岸警卫队平时归国土安全部管理，战时则可由总统或国会下令直接并入海军，还会参加海外作战任务。在亚洲，海岸警卫队还有常驻日本的远东分部（USCGFEACT），并定期参与中美联合执法和搜救活动。

而在日本，隶属国土交通省的海上保安厅虽然只有不到13000人，但按日本《自卫队法》和《海上保安厅法》规定，在紧急事态下也可以受防务大臣直接指挥，配合自卫队的军事行动。日本海上其保安官的官阶与日本海上自卫队及他国家海军军阶级级对应，是一支标准的“准军事力量”。

除水炮外，美、日海上执法综合力量均配有中、小口径机枪、机炮等致命性武器。而在钓鱼岛海域，我国公务船与日本海上保安厅的力量对比依然是“水炮对火炮”。

“在2006年6月24日，海南琼海一艘渔船在南沙海域作业时，被不明国籍、不明身份的武装分子抢劫，最后武装分子向渔民开枪，制造了一起四个渔民死亡、三个渔民打伤的海上流血事件。”吴壮局长认为，“其他国家海洋执法队伍，要么是警察队伍，要么是军事化的队伍，我相信中国也不例外。”

不过，与外界的猜想相比，国家海洋局内部则显得十分低调。海洋局发言人石青峰表示武器是“非常慎重”的问题，要等到“三定”方案（国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称）出台时才能明确。

与美国、日本的海上执法力量相比，新成立的中国海警局在军事化色彩方面还存在很大差距。界定“准军事力量”有三个标准：授衔标准与海军统一，武器装备与海军部分重合，战时能够立即成为海军的扩充力量。

整合后的中国海警局不可能一口吃成胖子。一位专家判断，“中国海监和渔政船上根本就没有武器，中国海警要配武器，配了武器还得训练，这需要两三年过渡期来完成。”无论如何，新成立的海警局都将在海上执法过程中扮演前所未有的重要角色。

美国海军战争学院中国海事研究所主任莱尔·戈尔茨坦（Lyle Goldstein）曾在其论文《五龙闹海——中国加强海上执法力量的挑战与机遇》中阐述了整合的影响：除了加强维权能力和中国海上执法的国际影响力，最重要的是，它可能带来国家间摩擦时的“缓冲效应”。

“中国海警局成立后，会形成渔民、海警、海军的海上三线梯次防卫体系。即便发生冲突，形势也会梯次升级，给外交渠道解决问题留出回旋余地。”中国军事科学学会副秘书长罗援告诉南方周末记者。

（南方周末记者刘斌对本文亦有贡献）