城镇化“地囧”调研：嘉兴“两退两进”一年腾退万亩工业土地

分享至

浙江嘉兴推行“两退两进”第一年腾退10151亩工业用地，其中的最大来源、有将近一半的腾退土地来自闲置或近乎闲置的项目。

2月4日，44岁的沈水良并未因临近年关有所空闲。他正忙着与韩国三星集团旗下三星精密不锈钢制品（平湖）有限公司沟通，希望能收回该公司在开发区的45亩土地，将土地让给其他优质项目使用。该公司总共拿了开发区112亩土地，一期投入使用67亩后，二期却迟迟没有开工。

作为浙江省平湖经济开发区规划建设局副局长，这几年沈水良一直忙着开发区的土地征迁工作。但去年的工作让他感觉变化最大——此前被征收土地的主体一直都是农民，从去年开始，他们的征收重点变成了向企业收回工业用地。

这一转变，源于嘉兴市去年初推行的“两退两进”政策。所谓“两退两进”，是指将制造业中资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节，从原所占有的空间中腾退出来，继而引进相对先进的制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节。简而言之，即“退低进高、退二进三”（二指第二产业，三指第三产业）。

“我们已经有许多成功的案例，比如开发区内一路相隔的两家企业，柯福乐纸机织物公司年产值不足2000万元，亏损275万元；而津上精密机械公司年产值20亿元，却苦于没有空间。我们就进行协调，让柯福乐将39.1亩工业用地连同厂房，以1500万元的价格转让给津上精密，后者立刻在该厂房投资8亿元上了一条生产线。”沈水良透露。

嘉兴位于长三角杭嘉湖平原中心，该市下辖的县（市、区）经济实力均位于百强县前列。不过嘉兴是平原，没有大量可用来改造为工业用地的低丘缓坡，而杭州湾北岸是主航道，嘉兴也不可能进行大规模围垦造田。随着经济的快速扩张，该市工业土地紧缺要素制约状况显现。

“今后十年全市新增建设占用土地的规划可用量年均只有1.57万亩，其中1/3将被用作工业用地，即每年5200亩。根据嘉兴市‘十二五’规划提出工业产值每年须增长约1000亿元，按照市里要求嘉兴工业用地产出率300万元/亩计算，全市需每年新增近3.3万亩土地来支撑经济发展，两者之间存在巨大的缺口。”嘉兴市国土资源局土地利用处处长王新龙给早报记者算了一笔“土地账”。

“过去我们习惯于用‘铺地毯’的方式实现数量扩张，现在可铺的土地已经很少了。而按照预期的目标和现在的土地产出水平，根本没有这么多的土地资源作为支撑，同时环境容量也已经达到极限，因此不得不另辟蹊径。而‘两退两进’的最大要点，就是提高土地的利用率、增加工业用地的亩产效率，最大程度的从内部挖掘潜能。”嘉兴市经信委生产服务业处处长申海良表示。嘉兴市去年推行“两退两进”腾退工业用地10151亩，而该市计划在2015年末共腾退低效工业用地3万亩、力争达到4万亩。

城镇化背后的土地困局

“现在我们是不愁没有好的项目，缺的就是工业用地，一块土地腾出来以后有好几家企业都抢着要。”嘉兴南湖区余新镇副镇长朱勤中介绍。

在城镇化进程中，除了“人的城镇化”、“提高城镇化质量”，土地是另一个绕不开的话题。

嘉兴是全国第一个制订城乡一体化发展规划纲要的地级市，早在2004年1月5日就颁布《嘉兴城乡一体化发展规划纲要》。2个月后，时任浙江省委书记的习近平就到嘉兴蹲点调研，鼓励嘉兴经过3至5年的努力，成为浙江统筹城乡发展的典范。

嘉兴最先面临的也是土地问题。嘉兴市国土资源局局长汪善明介绍，嘉兴的城乡一体化实践面临着“发展缺空间”、“用地缺指标”、“补充缺潜力”的三重矛盾。按照城乡一体发展理念编制的“1+X”镇村规划，规划建设用地只有25%位于新一轮土地规划的允许建设区，有29.4%位于基本农田保护区；“十二五”时期嘉兴市每年建设用地需求量在3万亩以上，但浙江省下达的计划指标只有1万多亩，缺口达2/3。

如何有效缓解用地紧张？

2008年嘉兴市开出了第一张药方——节约用地的“两分两换”模式，即探索将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转移生活方式。此举解决了乡村居民点和工业建设存在着的土地浪费现象，为城乡一体化提供了用地保障。

嘉兴城镇化进程由此走上快速通道，截至2012年11月底，全市118个农村土地整治项目通过“两分两换”已复垦土地面积13499亩，规划复垦新增耕地超过3万亩。就在前不久，国土资源部相关部门负责人对嘉兴“两分两换”农村土地整治模式和低效建设用地再开发工作再次进行专门调研，并就两项工作在拓展建设用地新空间上的成效给予了肯定。

“两分两换”政策从一定程度上缓解了嘉兴建设用地紧张情况，但对于嘉兴每年千亿元的工业增加值所需的工业用地仍显不足。

以嘉兴下辖的平湖市为例，平湖市国土资源局副局长、“两退两进”办公室常务副主任徐海飞晒出了当地的“土地账”：按“2006-2020年平湖市土地规划”，全市可新增建设用地4.2万亩，但到2012年底该市已用掉2.96万亩，剩下8年仅剩1.24万亩，这些建设用地中1/3用作工业用地。2013年，平湖市工业计划投入100亿元，力争达到108亿元，按每亩300万元的投资强度计算，工业用地的需求量为3600亩。但每年指标只有500-600亩，“两分两换”能腾出一些工业用地，但数量有限，每年至少有2000多亩的工业用地缺口。

早报记者前往嘉兴市多个县（市、区）、乡镇（开发区、工业区）调研，发现这些地方遇到的工业用地囧境与平湖相似，如嘉兴每年给南湖区下拨的工业用地指标约为200亩，实际需求超过750亩；桐乡经济技术开发区2012年可用指标为135亩，实际全年工业用地使用量达553亩。

“现在我们是不愁没有好的项目，缺的就是工业用地，一块土地腾出来以后有好几家企业都抢着要。”嘉兴南湖区余新镇副镇长朱勤中介绍。

对此，去年嘉兴市开出缓解用地紧张的第二张药方——“两退两进”，针对工业用地中存在的闲置、低效利用等情况，试图通过土地的二次开发等，缓解嘉兴的工业土地困局。为此，嘉兴采用“六步推进法”实施“两退两进”，成立以市长任组长的“两退两进”促进经济转型升级工作领导小组，分别在市经信委和市发改委下设“退低进高”、“退二进三”两个办公室。2012年7月，该市印发了《关于嘉兴市实施“两退两进”促进经济转型升级若干意见》（下称《“两退两进”若干意见》），作为各地开展“两退两进”的指导性意见。

“铺地毯”的后遗症

“这些闲置土地，有些是因为企业对自身实力估计不足，在投资时多要了土地，但也不排除‘囤地’行为。比如有一家上海公司10年前买了市里一块220亩的工业土地，但造了一些厂房后就闲置着不开发利用。现在我们想收回这块土地，在与企业沟通时，对方要求我们拿出平湖黄金地段、可以建五星级酒店的土地用作交换。”平湖市国土资源局副局长徐海飞说。

与众多沿海城市一样，上世纪90年代起嘉兴经历了一轮“铺地毯式”扩张。

“开发区是1993年成立的，那时土地资源相对较足，缺少的是资金和项目。因此只要有项目愿意投我们都要，基本不会对项目有太多挑剔。”桐乡经济技术开发区土地管理科副科长鲍峰说。

朱勤中介绍，在上世纪90年代一直延续到本世纪初的几年，一直都采取“招商引资”，地方政府在项目面前会显得被动。而近年，他们成了“招商选资”，企业想投资，仅仅有钱还不行，关键看是否符合投资要求、地方产业规划等条件。

在“铺地毯式”扩张中，上马的项目难免良莠不齐，有些项目带来的后遗症日益显现，个别甚至成为阻碍地方经济的“绊脚石”。

《“两退两进”若干意见》明确，包括国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染的项目、闲置或近乎闲置的项目、低效工业项目等，都成为“两退两进”所针对的目标。对于不同类型的项目，嘉兴采用协商收回、关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组、鼓励进三、收购储备等7种途径实现再开发。

这些项目中，早报记者发现国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染的项目，是各地政府较为容易腾退的。且这类项目单个腾出的土地面积也较大，目前嘉兴已腾退土地中此类型占30%以上。

如嘉兴南湖区余新镇，仅恒华热电厂和余新砖瓦厂2个项目就腾出工业用地近400亩；桐乡市高桥新区，南城砖瓦厂腾出土地110亩；平湖市徐埭砖瓦厂和曹桥百寿砖瓦厂共腾出土地120亩，平湖新轮建材有限公司142亩。“这些项目肯定要退出土地，这一点没有商量的余地，如果要谈的话，主要涉及具体赔偿价格。”嘉兴南湖区经济商务局副局长施益民介绍。

闲置或近乎闲置的项目，是“两退两进”推行第一年腾退10151亩工业用地的最大来源，有将近一半的腾退土地来自该领域。这样的土地包括：南湖区余新镇收回嘉兴市建城商贸有限公司169亩闲置土地；平湖经济技术开发区收回伊诺华精密材料（平湖）有限公司70亩闲置土地。

“这些闲置土地，有些是因为企业对自身实力估计不足，在投资时多要了土地，但也不排除‘囤地’行为。比如有一家上海公司10年前买了市里一块220亩的工业土地，但造了一些厂房后就闲置着不开发利用。现在我们想收回这块土地，在与企业沟通时，对方要求我们拿出平湖黄金地段、可以建五星级酒店的土地用作交换。（对方）还称买了土地就相当于买了件艺术品，就等着保值升值。作为企业肯定不愿意将闲置土地让出来，收回相对较难。”徐海飞说。

对于低效工业项目而言，嘉兴采取区分对待方式。如果是市场前景较好且具有较大发展潜力的企业，政府通过倒逼机制和奖励的方式，督促指导企业进行厂房加层或翻建改建，鼓励引导企业实施工艺技术装备改造提升；如果原有产品档次及附加值不高而自身又缺乏改造提升能力的企业、因决策失误或经营管理不善而陷入困境难于自救，则会让企业腾出土地或由其他企业对其兼并重组；对于已不适宜在当地发展的相对低端低效、但市场发展空间仍然较大的企业，由行业协会和龙头企业牵头，与异地政府合作建立专门的产业园，用于这些企业发展。如平湖市与山东金乡县建立以服装业为主的金平湖产业园，与江苏东海县建立以箱包及相关配套产业为主的平湖箱包产业园。

退地时的铁腕与怀柔

“‘两退两进’在嘉兴市级层面上没有统一的土地收回补偿标准，都由各县（市、区）自行制定，甚至是各乡镇（开发区、街道）制定，具体内容也会千差万别。这些标准不能说谁好谁坏，都是各地结合自身情况制定。”嘉兴市国土资源局土地利用处处长王新龙说。

如何让企业退地考验着“两退两进”的具体操刀者。

“‘两退两进’在嘉兴市级层面上没有统一的土地收回补偿标准，都由各县（市、区）自行制定，甚至是各乡镇（开发区、街道）制定，具体内容也会千差万别。这些标准不能说谁好谁坏，都是各地结合自身情况制定，有一定针对性。”嘉兴市国土资源局土地利用处处长王新龙说。

以“闲置土地收回”为例，嘉兴平湖市、南湖区和桐乡市之间的补偿标准差异极大。

“我们一般先会跟有闲置土地的公司沟通，希望他们能接受政府按当时的出让价加上一定的财务成本将土地收回。如果企业不同意，我们会发律师函，以‘土地使用者自身原因造成未动工开发建设造成土地闲置’为由要求无偿收回，在这样情况下企业一般都会理解。”徐海飞介绍，该市在收回伊诺华精密材料（平湖）有限公司闲置土地时，补偿标准按2010年政府出让该地块时13.1万元/亩加上财务成本（银行贷款同期年利率8%乘以出让年限）计算，由此得出每亩的补偿标准为15.2万元。

相对于平湖市的铁腕，南湖区显得较为温和。“在收回闲置土地时，我们会与企业进行多次沟通，做通他们的思想工作。在补偿标准上，我们与企业协商，一般会按当前市里工业用地的市场基准价计算。”嘉兴南湖区经济商务局副局长施益民说。如在该区余新镇收回嘉兴市建城商贸有限公司的闲置土地时，虽然该地块为2003年出让，时价仅5万余元/亩，在与企业沟通时企业报价30万 /亩，最终双方协商按南湖区当时工业用地出让基准价21.3万元/亩的价格收回。

桐乡的闲置土地回收补偿，则可以用怀柔来形容。“一般闲置土地收入，会按同期工业用地市场基准价的基础上给予适当奖励。如果闲置用地回收后用于‘退二进三’项目，土地性质由工业用地转为三产用地后土地升值，我们也会让企业享受升值红利。”桐乡市“两退两进”办公室相关负责人说。

这样的补偿标准不仅局限于闲置土地收回，各地在处理所有工业用地收回时基本也参照同一做法。

同样，收回土地需要动用大量的资金，在各地“两退两进”过程中回收的出资主体基本上为乡镇（开发区、街道）。如何保证他们的资金来源，各地做法也不尽相同。平湖市采取了政银合作的方式，由市政府出面与7家银行签订授信总额为25亿元的“两退两进”政银信贷合作总体框架协议，相关主体还与6家银行签订授信总额为12.36亿元的“两退两进”项目信贷合作协议。同时，该市设立了“两退两进”专项资金，从新增土地出让金中计提2%注入专项资金。

桐乡则采取“政府”买单方式。该市经信局相关负责人邵峰介绍，该市设立了“ 桐乡市转型升级财政引导专项资金”，单位在收回处置企业过程中如果遇到资金困难，市财政给予协助资金周转借款。借款期限四个月以内的市财政实行贴息；四个月以上至借款最高期限的按银行基准利率计算。工业用地借款期限最高为一年，经营性用地借款期限最高为两年，超过借款期限可从财政体制等其他资金中予以扣款。

“两退两进”的隐忧

相关官员介绍，目前各地在引导腾退空间的布局上，基本都是关一个企业算一个，呈现“点状化”、“碎片化”，缺少成片腾退的项目，这样很难引进规模较大的项目。

嘉兴去年推行“两退两进”腾退工业用地10151亩，而该市计划在2015年末共腾退低效工业用地3万亩、力争达到4万亩。这样的腾退指标被分解到各县（市、区），如桐乡市将在2016年底，全市共腾退低效工业用地6000亩以上；平湖则是截至2015年底计划腾退建设用地8000亩以上。

“要明确腾退对象，首先要摸清楚家底。嘉兴将用半年时间，对全市工业用地绩效情况进行一次全面系统的调查摸底和分析梳理。”嘉兴市经信委生产服务业处处长申海良表示，调查范围包括全市所有规模以上企业，以及实际用地面积3亩以上或租用厂房面积在2000平方米以上的规模以下企业。其中，规上企业考核亩均销售收入、亩均税收、单位能耗工业增加值、亩均COD（化学需氧量）排放、全员劳动生产率；规下企业考核亩均税收、单位能耗税收。各项指标都会根据2010-2012年三年平均值进行计算，并设置一定权数进行排序，分ABCD四类企业，其中D类企业为重点腾退的对象。

事实上，平湖市已在2012年对全市2430家企业的3635宗、39674亩工业用地进行了“全身体检”，且调查内容较嘉兴将要展开的调查更为翔实。南湖区也对全区266家规模以上企业和210家规模以下企业进行了用地绩效调查，并初步确定腾退企业名录。桐乡市也于此前对全市的企业展开了用地绩效调查，确定了一批腾退土地名单。

“嘉兴市2013年计划腾退工业用地1万亩，分到我们这里的指标是600亩。从目前的腾退企业名单来看，容易腾退的土地，去年已经腾退得差不多了，今年我真不知道怎么去完成这个指标。”嘉兴市一名不愿具名的官员表示。这样的忧虑，在早报记者采访的官员中不在少数，有些官员在上报2012年度腾退项目时，刻意保留了一些项目，即便如此他们对今年如何完成指标依旧心里没底。

有的官员称，心里没底的原因并不是没有企业可以腾，而是觉得要让这些企业腾出地来难度太大，补偿标准与企业的要求差距很大，腾退土地主要靠行政力量推动，很多“退低”企业本身就有抵触情绪。特别是对合法经营的低效企业，要求其腾退显得有些“底气不足”。还有一些坐地起价的企业，也给推进工作带来很大难度。

相对于“退”而言，“进”的问题对嘉兴各地官员的考验更大。《“两退两进”若干意见》明确，新增工业项目的投资强度不低于280万元/亩，新增服务业项目的投资强度不低于200万元/亩；容积率不低于1.0，以后逐年提高。强化“亩产论英雄”导向，原则上亩均销售收入不低于300万元、亩均税收不低于12万元，并逐年提高。

如何保证“进”的项目能符合嘉兴市的要求，避免选中的企业如此前一样出现空置、低效等情况，各地政府也绞尽脑汁。南湖区在全区各乡镇抽调人手，前往上海、杭州和宁波等驻点招商，一般驻点时间为半年；平湖经济开发区考虑园区了有十多家世界500强企业的优势，准备派人前往德国驻点，借此吸引欧洲的优质企业进入；而桐乡经济技术开发区则对企业跟踪回访，一旦发现企业在供地后规定时间未开工，即时将土地收回。去年，该开发区已将出让给某企业不到2年的土地收回，避免土地出现闲置情况。

相关官员介绍，目前各地在“两退两进”中存在一些问题，也有很多不如意的地方。如部分实施了“两退两进”的企业，受到区域位置和周边业态的影响，退二后并未进三、退低后并未进高，而是将厂房租赁给规模更小的二产企业，谋求短期利益。还有一些地方即便退二进三，很多土地由乡镇、街道处理，形成了层次较低的传统型、生活型三产。同时，目前各地在引导腾退空间的布局上，基本都是关一个企业算一个，呈现“点状化”、“碎片化”，缺少成片腾退的项目，这样很难引进规模较大的项目。

“城镇化与农民新命”专题目录

《专访张林江：应让农民自主选择进城方式，不要强制与土地产权挂钩》

——详见东方早报2月26日A32-A33·聚焦

《一个村庄土地史的细节背后：被农村集体产权屏蔽的农民》

——详见东方早报2月26日A34-A35·聚焦

《巢湖市黄麓镇的春节买房热：打工归来“先买一套将来养老”》

——详见东方早报2月27日A32-A33·聚焦

《成都淮口镇：“十二五”GDP欲年增51%，农民“上楼”遭工作荒》

——详见东方早报2月28日A32-A33·聚焦

《专访郭晓鸣：小城镇政府要扩权强镇，要让农民放心、放胆进城》

——详见东方早报2月28日A34-A35·聚焦

《村庄土地交易全景图扫描：最原始的讨价还价和权力说服》