陈宪:“机场建设费”到底该不该收

4月23日，我院陈宪教授在《文汇报》文汇时评专栏针对机场建设费收费问题发表文章。他指出机场建设费，是机场在初始建设时缺乏资金，动员社会各方支持一下。但当年“顺理成章”的事情，放到今天就未必行得通。机场建设费和燃油附加费的长期存在，反映了中国经济生活中某些行业的垄断行为。人们不禁要问：设立民航相关收费是否需要经过听证？行政部门是否有权这么做？程序问题成为一个争议焦点。全文转载如下：

日前财政部颁布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，从今年4月1日起征收民航发展基金。此基金由原来的民航机场管理建设费（俗称“机场建设费”）和民航基础设施建设基金（由航空公司缴纳）合并而成，原征收标准不变，仅征收后的使用范围有所扩大。“机场建设费换个名称照样收”的消息传出，引起了种种议论和批评。

机场建设的成本怎么总也收不回？

笔者以为，讨论“机场建设费”该不该收，应从分析民航机场的性质入手。

对于航空公司来说，民航机场是一个物业；对于乘客而言，机场和火车站、汽车站是一样的。航空公司租用机场要支付租金即物业费，它将这一项成本打入机票，分摊给广大乘客，这是通行的做法。而且，我们坐飞机时会发现，民航机场的各种设施根据其便利程度或其他因素，标有不同的价格，例如租用廊桥或摆渡车，价格肯定不一样。

有关方面在向乘客收取机场建设费的同时，还向航空公司收取了民航基础设施建设基金。航空公司是业主，机场是房东，它们之间本是一纸租赁合同的关系。如果要航空公司缴纳民航基础设施建设基金，那么从道理上讲，航空公司要么应该拥有机场的股份，要么获得一定的免费使用机场的权利。但据初步了解，航空公司现在并没有这些权益和权利。

当然，我们可以理解这项收费政策在实行之初的背景：建设机场的资金紧缺，各地对建造机场的需求又很大，于是收费集资。但当年“顺理成章”的事情，放到今天就未必行得通。所以这回换个名目继续征收，人们便有诸多疑问：设立民航相关收费是否需要经过听证？行政部门是否有权这么做？程序问题成为一个争议焦点。同时，看到那些人气十足的民航机场，人们又不免琢磨，难道机场建设的成本还没有收回？怎么会收不回来？当然对此会有解释：眼下中国仍在不断新建机场，总成本一时还难以收回。说得在理，但事实究竟如何？

机场建设费的一部分成了利润？

我们要问的第二个问题是，这笔钱收去干什么用了？

目前，机场建设费是国内机场的一项重要的收入来源。多家上市的机场公司的2011年年报揭示了这个事实：2011年，白云机场的营业总收入为42.39亿元，其中机场建设费返还而形成的“收入”为5.64亿元，占总收入的13.79%；首都机场总收入65亿元，其中机场建设费返还“收入”达10.01亿元，占15.41%；而美兰机场总收入5.65亿元，其中“返还”达1.19亿元，占21.04%。2011年，白云机场、首都机场和美兰机场的净利润分别为6.97亿元，11.14亿元和2.9亿元，而如果它们不计入机场建设费返还，盈利将大幅下降，甚至有亏损的危险。返还的机场建设费，也许有一部分用在了这3个机场的改扩建工程上，但可以肯定，另一部分变成了运营成本，甚至还有一部分成了利润或奖金。对此，我们要求有关方面披露进一步的信息。

我们理解的机场建设费，是机场在初始建设时缺乏资金，动员社会各方支持一下，而机场建成使用，有了自生能力之后，搞改扩建就应当跟它给职工发奖金一样，必须自掏腰包或借贷融资，何况这几个机场都是上市公司，通过资本市场融到的资金，不应该用于改扩建吗？我们很难设想，在理应公平竞争的市场体系中，有那么一些企业能通过政府的收费政策，弥补一块成本，甚至成为利润，这难道不是公共政策被俘获的经典案例吗？

当从收支透明开始，审查类似收费的合理性

要讨论的第三个问题是，机场建设费和类似的其他收费将会产生什么效应？我先讲一个亲历的小故事。有一次我去内地一个中等城市出差，只有春秋航空的航班。这是一家低成本航空公司，机票便宜，且网上订购还有30元优惠。因此，机票价199元，因为网上支付，减去30元，实际票价169元；但因为加收燃油附加费150元（上海距那个城市的空中里程大于800公里）和机场建设费50元，结果支付了369元——“价外费”超过价格本身，不能不说“扭曲”！而扭曲的价格总会对需求或供给产生负面影响。如此机票价格，肯定将抑制航空需求。尽管春秋航空的航班上座率很高，但这是因为低成本航空的供给严重不足。因此一方面，降低成立低成本航空公司的门槛，在中国鼓励发展低成本航空，是一件利国利民的好事；另一方面，在机票的价格构成中减去后两项，即机场建设费和燃油附加费，航空客运价格将较大幅度下降，其直接结果是航空客运量大幅增加。而更深层次的变化，将是航空业的竞争性得以提高。

机场建设费和燃油附加费的长期存在，反映了中国经济生活中某些行业的垄断行为，及其俘获公共政策和公共规制的现实。我们做这样一个假设：这些行业公司的成本是全部公开的，特别是其高管的奖金和职务消费是公开的，且被社会各方认可；在这样的情况下，如果这些公司仍然亏损，那么也许可以认为，亏损是由于诸如机场建设成本或油价上涨这些非公司经营能力能够控制的因素所致，在短期内其他成本无法降低的情况下，可以考虑给予收费权或适当补贴。但是，这一假设现在并不成立。人们清楚地知道，在这些公司，降低各项管理成本的空间很大。因此，对于这些运用公共权力收费或补贴的项目，我们应当从收支透明开始，审查其合法性和合理性。不过即便如此，机场建设费也断不可常态化，因为这一做法与现代市场经济格格不入。