低空经济如何承载扩大就业的新期待？全国政协委员何寄华的深入解读来了

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“十五五”规划建议明确提出“加强产业和就业协同，积极培育新职业新岗位”，为产业发展与民生改善的深度融合指明了方向。低空经济的蓬勃兴起，催生了无人机驾驶员、无人机装调检修工等一系列覆盖农林植保、电力巡检、物流配送、应急救援等领域的新职业、新岗位，这条新赛道既是经济高质量发展的新引擎，也承载着扩大就业的新期待。

△2025年4月，何寄华（前排左一）调研湖南省低空经济发展集团有限公司。

今年全国两会期间，全国政协委员、湖南省政协副主席何寄华提交《关于推动低空经济与就业协同发展 加快培育新职业新岗位的提案》。围绕低空经济产业带动就业这一主题，何寄华多次深入省内低空产业链相关经营主体走访调研，近距离观察产业一线的岗位需求、人才缺口与从业者现实困境。立足湖南空域改革试点的实践样本，他聚焦产业发展与就业培育如何同频，梳理堵点、提出系统性建议，助推低空经济从产业起飞到带动就业“落地生根”。

低空经济催生“高端研发﹢技能实操﹢小微创业”多元就业格局

人民政协报：低空经济链条长、场景广，目前主要能带动哪些类型的就业？

何寄华：低空经济产业链覆盖研发制造、飞行作业、运维保障、运营服务、配套支撑等多个环节，带动多层次、梯度化就业岗位。低空经济带动的就业大致分三层：最上面是技术研发类岗位，飞控算法、适航审定这些方向的人才需求增长很快，薪资水平也明显高于平均水平；中间是运营保障类岗位，无人机飞手、装调检修、测试工程师这些职位这两年增速很快，是吸纳就业的主力；最下面一层是场景应用催生的新岗位，比如飞行规划、低空物流调度、作业数据分析等，这类岗位随着低空服务从制造端转向运营端而不断冒出来。

一个明显的趋势是，低空经济的就业重心正在从工厂车间向空域运维、场景交付、数据处理这些环节转移。这对劳动者技能结构提出了新要求，但也意味着不同技能层次的人都有进入通道，比如高校理工科毕业生、科研技术人才可以从事研发工作，退役军人、农民工、青年群体经过技能培训可转型成为实操飞手，部分从业者可组建团队自主创业。

今年上半年，全国实名登记无人机已接近480万架，而持证飞手与设备数量之间的比例仍然悬殊，这说明就业机会分散在飞前、飞中、飞后的整条作业链上。在湖南全域试点实践中，很多县域通过无人机植保、河湖巡检岗位，为农村青年提供家门口就业渠道，形成了“高端研发﹢技能实操﹢小微创业”多元就业格局。

人民政协报：湖南作为全域低空改革试点，您在培育低空新职业、吸纳就业上有哪些直观体会？

何寄华：我们发现，县域和乡镇低空就业的增量不容忽视。一些县乡把返乡青年、退伍军人和有意愿的农民组织起来，依托本地培训机构或驻村力量开展短期集训，拿到证后直接进入植保、吊运、巡检等作业一线，培训周期不长，但就业链条很短，学完就能上手，上手就有收入。有的学员结业后几个人合伙买设备、接项目，从一台机器起步，几个月内就能把业务铺开到周边乡镇。这种模式的特点是启动成本低、组织半径小、就业见效快，特别适合在传统就业机会薄弱的地区复制。

但在调研中也发现，培训点在增加，持证人数在增长，可产业端仍觉得人不够用，特别是会修的人和懂数据的人不够用。原因在于培训供给与岗位需求之间存在错位，基础操控培训门槛相对较低、容易铺开，而装调检修、数据处理、复杂场景作业等真正紧缺的能力，反而供给不足。

多部门要携手推动产业发展与就业扩容统筹谋划、协同推进

人民政协报：低空经济发展涉及多个主管部门，多部门权责边界不同，在新职业标准共建上存在哪些协调层面的难点？

何寄华：几个部门的出发点和着力点不一样，中国民用航空局关注适航安全和运行合规，工业和信息化部关注技术路线和产业培育，人力资源和社会保障部负责职业分类和技能评价，各方在岗位命名、技能等级划分、考核大纲制定上标准不一，对职业边界的认定还没有形成共识。结果就是，eVTOL试飞员、低空航线规划师这些岗位在产业里已经实际在干了，但还没有进入国家职业分类大典，从业者没有统一的职业身份和职称通道。与此同时，低空技术迭代快，职业标准制定周期长，标准定得太慢，等出台时岗位形态可能已经变了；定得太松，又起不到规范培训和保障质量的作用。要破解这个局面，迫切需要建立跨部门协同机制，由人力资源和社会保障部牵头联合相关部门共同参与，系统性规划低空职业体系，动态更新职业目录和技能标准，先把“有没有”的问题解决，再逐步解决“准不准”的问题。

人民政协报：当前各地低空试点政策大多聚焦空域开放、产业招商，就业培育往往是附属目标，您怎么看待产业招商和就业培育目标优先级上的偏差？

何寄华：这个偏差在产业起步阶段有它的合理性。空域不开放、企业不进来，低空经济就没有发展的条件，就业更无从谈起。我认为，问题不在于招商优先本身，而在于招商如果长期不向就业延伸，就会造成一种低效的局面，导致院校专业设置跟不上产业迭代，“有人没岗”和“有岗没人”同时存在。企业要么从外地高薪调入推高成本，要么降低用人标准埋下安全隐患，都不利于产业的长远发展。

其实，低空经济的就业带动效应远高于一般制造业，产业发展和就业可以互为支撑，一方面，产业可以提供岗位载体，另一方面，就业人才供给也有助于夯实产业发展根基。更好的做法是，在产业布局的每个关键节点都考虑就业影响，比如建一个飞行服务站，就同步规划运维人员的培训和聘用；引进一家运营企业，就同步明确持证岗位的本地化比例。推动产业发展与就业扩容同谋划、同推进，实现产业效益和民生效益双赢。

人民政协报：新业态权益保障一直是改革难点，低空从业者流动性强、作业风险特殊，您认为职业伤害保障机制和传统工伤保险最大的区别在哪里？

何寄华：传统工伤保险以稳定的劳动关系为前提，先有单位、有劳动合同，才能谈工伤认定和保障待遇。然而，低空领域大量从业者属于灵活就业，他们接单作业、按项目流动，与平台或服务对象之间往往是灵活的合作关系，比如植保飞手在农忙季一天转场多个地块，航拍飞手按项目短期作业，吊运作业可能跨区域进行，他们的工作场所、工作时间的边界很难清晰划定，同时户外高空作业、野外巡检风险高，他们的工作有独特的安全风险，因此很难被传统工伤保险覆盖。

职业伤害保障跳出了劳动关系的限制，把保障真正落在订单上，恰恰匹配了低空作业的实际需求，谁派的单、什么时间执行的、执行什么任务，这些可追溯的信息都可以作为参保和认定的依据，实现按日参保、按单计费。目前，全国职业伤害保障制度正在从试点走向逐步扩大，将低空从业者纳入这一体系，将有利于推进低空职业伤害保障，补齐从业者的安全短板。

要把人才培养的问题摆到产业决策的桌面上

人民政协报：您在提案中建议建设分层人才体系，一边面向普通群体开展普惠技能培训，一边布局高端战略人才专项计划。这是出于什么考虑？在资源有限的情况下，如何做好投入分配，兼顾稳就业和产业技术自主？

何寄华：分层设计是因为低空经济缺人缺在不同层面上，用同一套办法解决不了。普惠培训面对的是“量”和“可及性”的问题，无人机操控、基础运维、植保作业这些岗位需求量大、培训周期相对短，面向高校毕业生、退役军人、农民工等群体开展规模化培训，能够让低空就业的门槛对普通劳动者真正可及，发挥的是就业蓄水池的作用。高端专项面对的是“质”和“自主性”的问题，适航审定、飞控算法、核心部件这些领域的人才，必须通过长期的学科建设、科研训练和工程实践来储备，解决的是产业技术能不能自主可控的问题。

两个缺口性质不同，投入逻辑也不同，在资源有限条件下，必须分别设计投入方式。普惠培训以政府补贴为引导，依托行业力量开发课程和认证，走培训、认证、就业的闭环，单位财政投入的就业产出效率较高，重点是把规模做上去、把质量守住。高端专项则需集中投向少数关键节点，以国家级科研平台和重大工程为载体，在项目中设置人才席位，追求的是技术突破和战略储备。同时，要为在普惠培训中表现突出的技能人才，提供高端培养通道，让人才体系更有活力。

人民政协报：植保服务团队、航拍工作室这类小微主体，是低空就业的重要载体，创业扶持政策如何适配它轻资产、场景分散、季节性强的特点？

何寄华：调研发现，这类主体的核心困境是传统扶持政策和它们的运营节奏对不上。一台无人机加一套地面设备就是他们的主要家当，他们缺少传统意义上的合格抵押物，通过在田间山野开展作业，业务受农时、项目周期影响，季节性波动强，传统创业扶持政策对这类主体适配度不足。

政策设计要精准匹配这些小微主体的经营特点。要优化金融支持，将他们纳入创业担保贷款支持范围，探索以飞行器设备、订单合同替代不动产抵押，降低融资门槛。要落实税费减免，根据业务季节性特点，落实小微企业税费减免，缓解淡季经营压力。要完善灵活参保，适应企业季节性用工实际，允许按作业季而非按月连续参保。要拓展业务对接，依托地方农业、文旅、水利部门，向小微团队开放农林植保、文旅航拍、河湖巡检等政府购买服务项目，帮助小微主体获得稳定业务来源。同时加强培训机构信用监管，降低创业者踩坑风险，扶持更多小微主体生存发展，带动吸纳灵活就业。

人民政协报：从长远看，低空经济的就业培育如何跳出“产业起来再补就业”的老路，真正实现就业前置、产业布局和岗位培育同步规划？

何寄华：要把人才培养的问题摆到产业决策的桌面上，与空域、土地、资金等要素同步考量、提前安排。

地方在制定低空经济发展规划、编制空域实施方案时，应同步开展就业影响研判，提前判断产业推进中会催生哪些新岗位、哪些岗位存在人员缺口、哪些能力供给不足，并把人才培养、职业标准建设等配套任务一并明确，在规划文本中增设就业专章，使就业考量进入产业决策的起点。

在基础设施环节，项目立项时就可以把运维人员的本地化培训和聘用作为责任的一部分予以明确，推动就业随项目落地同步启动，避免设施建成后再临时找人、被动补岗。引进运营企业时，也可以在洽谈环节就把持证岗位的本地用工比例说明白，让企业落地与本地就业衔接起来。

在产教融合层面，可推广订单式培养、入学即入岗等模式，推动院校专业设置、招生规模与企业岗位需求提前对接，避免出现学用脱节的被动局面。

晒晒2026年全国两会期间的提案

关于推动低空经济与就业协同发展 加快培育新职业新岗位的提案

提案人：全国政协委员、湖南省政协副主席 何寄华

低空经济作为国家战略性新兴产业体系的重要组成部分，已成为推动经济结构优化升级的关键引擎。湖南作为全国首个全域低空空域管理改革试点省份，截至2025年底，全省通航运营企业135家，持证飞手1.92万人，在低空经济与就业协同发展方面积累了实践经验，但也反映出一些共性问题：例如职业标准体系不健全、人才培养供需错位、新业态权益保障滞后以及就业支持政策不配套等。

为推动低空经济高质量发展与实现高质量就业的良性循环，建议：

一是完善低空经济新职业顶层设计，构建全周期职业标准体系。加快职业标准建设，制定新兴职业的国家职业技能标准，明确技能等级认定条件和职称评定通道，建立“执照﹢技能等级﹢行业认证”统一体系并动态更新职业标准。

二是构建分层级全链条人才培养体系，破解人才结构性短缺瓶颈。支持职业院校和高等院校增设低空经济相关专业或课程；深化产教融合，鼓励校企共建产业学院；扩大规模化职业培训，将无人机驾驶、低空运维等紧缺工种纳入“国家职业技能提升行动”；聚焦关键短板引进培养高端人才，针对适航审定、核心芯片、飞控算法等“卡脖子”领域高端人才匮乏问题，实施“低空经济高端人才专项计划”。

三是优化新就业形态劳动者权益保障机制，营造行业健康发展环境。完善政策法规体系，加快专项立法进程；健全职业保障，将在低空经济领域通过平台获取收入的从业者全面纳入职业伤害保障范围；规范市场秩序，开展培训市场专项整治，建立培训机构备案管理和信用评价制度。

四是强化低空经济就业政策支撑，拓宽新职业岗位扶持范围。对稳定聘用持证飞手、机务人员的企业给予社保补贴或税收优惠；将小型植保服务团队、无人机航拍工作室等轻创业模式纳入创业担保贷款重点支持范围。

记者：曾宇昕

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