对话中国APEC研究院院长刘晨阳：建设亚太自贸区 需要一起“做大蛋糕”

来源：21世纪经济报道

10月18日，APEC领导人非正式会议倒计时一个月。11月18—19日，亚太经合组织（APEC）第三十三次领导人非正式会议将在深圳举办，今年的主题为“建设亚太共同体，促进共同繁荣”。

“亚太共同体”作为APEC愿景，其正式确立要追溯到2020年。当年，APEC领导人非正式会议通过《2040年APEC布特拉加亚愿景》，明确提出“到2040年建成一个开放、活力、强韧、和平的亚太共同体”。它取代了1994年的“茂物目标”（1994年APEC提出的贸易投资自由化目标），成为APEC新的中长期发展方向。‌‌

六年过去，建设亚太共同体面临哪些挑战和机遇？近日，在“APEC的中国机遇：开放、创新、合作的大湾区与亚太繁荣发展”第四届“人民·大公”湾区智汇政策圆桌会上，21世纪经济报道对南开大学APEC研究中心主任、中国APEC研究院院长刘晨阳进行了专访。

2018—2019年，经外交部推荐和批准，刘晨阳担任“APEC愿景专家组”的中方代表，全程参与了《2040年APEC布特拉加亚愿景》的制定工作，推动该愿景在2020年通过。回顾“亚太共同体”愿景的诞生时，他表示，亚太共同体与欧盟、东盟等区域组织完全不同，前者是一个“虚实结合”的目标，适应了本地区成员多样化和经济发展水平差异化明显的现实。

作为从事APEC研究近30年、中国APEC研究的领军学者之一，刘晨阳认为，今年恰逢中国加入APEC 35周年，APEC峰会落地深圳有特殊意义，能充分发挥其在科技赋能、创新开放方面的优势，把一系列行动计划转化为实实在在的项目和可落地的成果。

刘晨阳。资料图

《21世纪》：2026年APEC峰会第三次来到中国。从2001年上海到2014年北京，再到2026年深圳，中国在APEC中的角色和路径发生了怎样的变化？

刘晨阳：2001年上海会议的时间点非常特殊——恰逢中国加入WTO之年。在中国真正深度融入多边合作体系之前，我们实际上是通过APEC这一机制，利用其灵活渐进、自主自愿的特色，完成了与世界接轨的过程。所以第一次在上海举办会议时，中国在APEC中的角色可以说是一个“初学者”，通过此前十年的参与，基本完成了接轨的过程。

到了2014年北京会议时，中国扮演的是一个为APEC重要议题作出特殊贡献的角色。当时亚太地区的地缘政治环境已经在发生微妙变化，我们积极推进构建新型亚太伙伴关系，坚持求同存异，推进深化区域合作。在亚太自贸区建设、互联互通、全球价值链等重要领域，北京会议都达成了具有里程碑意义的成果。中国的角色转变为APEC的积极贡献者。

到了2026年，中国的影响力、引导力从议题层面上升到理念和价值观层面。我们将建设亚太共同体这一愿景践行于新的时期、新的环境，引领APEC未来的合作与发展。这一角色变化既体现了中国综合实力的上升，也体现了中国作为大国的担当，始终将参与国际合作的顶层战略与APEC的发展进程紧密结合。

《21世纪》：作为APEC愿景，亚太共同体与欧盟、东盟等其他区域的“共同体”有何区别？我们离实现这个愿景还有多远？

刘晨阳：作为承接2020年到期的“茂物目标”的新愿景，亚太共同体显然有别于传统意义上的其他区域合作机制，如欧盟或东盟。APEC是一个非约束性的论坛性合作机制，亚太共同体并不涉及主权制度上的让渡。但它又是一个引领APEC发展的具体方向，是一个“虚实结合”、理念与行动密切结合的目标，以方向性引领为手段，不进行完全清晰的、可量化的界定。它基于求同存异的理念，适应了本地区成员多样化和经济发展水平差异化明显的现实。

我认为亚太共同体目标不是一个静态的终点，而是一个动态的发展过程。我们不能简单地说“距离目标还有多远”，而应该说是始终在用行动塑造亚太共同体的内涵。获得的务实成果越多，亚太共同体的意义和成效就越突出。因此，如何务实有效地形成推进路径，让大家不断取得阶段性成果，是亚太共同体建设的关键。

《21世纪》：目前区域内已有RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）、CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）等自由贸易安排，它们是否会与APEC要推动的FTAAP（亚太自贸区）形成竞争和冲突？你怎么看区域内各种不同贸易安排交织的格局？

刘晨阳：回答这个问题的根本出发点，在于如何理解一个高水平的、统一的区域经济合作框架。从经济学意义上说，将双边的、次区域的自由贸易安排按照统一的高标准框架进行整合，显然是最优方案，能够获得最大的区域经济一体化红利。APEC官方很早就有一个明确定性：亚太地区现有的以RCEP和CPTPP为代表的自由贸易协定，都是通向亚太自贸区的有效路径。因此，它们与FTAAP不是竞争关系，而是拼板与完整蓝图的关系。

但反过来说，也可能会有成员提出“我已经加入这些协定了，为什么还要加入FTAAP”的疑问。这就需要从根本上理解亚太经贸规则的碎片化与一体化之间的关系。现有的自贸协定确实会惠及参与成员，但如果安排过多过细、标准差异巨大，甚至受到地缘政治因素干扰而成为封闭排他的贸易集团，就会给本地区一体化进程带来越来越多的负面影响。目前RCEP和CPTPP的成员存在高度重叠，CPTPP的11个创始成员中有7个同时也是RCEP成员，包括澳大利亚、文莱、日本、马来西亚、新西兰、新加坡和越南。这意味着两大机制之间具有天然的融合基础。如果能够通过整合、融合、对接来实现亚太自贸区，显然比从头启动一个新的贸易安排谈判更容易。

有专家提出可以利用“模块化”方式，哪个支柱先成熟就先实现早期收获，或者分领域渐进推进，最后形成完整的亚太自贸区。还有人提出可以设计“高轨”和“低轨”，即条件尚不具备时先加入以RCEP为基础的低轨安排，条件成熟后迈向高轨。此外，APEC多年来也有“探路者方式”的实践，即让一部分成员先行先试，其他成员自愿加入。这些灵活务实的方式都是加快推进亚太自贸区的有效措施。我对此持乐观态度。

《21世纪》：亚太经济体之间经济发展差异较大，应如何推进亚太自贸区建设？

刘晨阳：大家参与区域经济合作的共同目标，当然是获得贸易创造效应，即通过减少贸易投资壁垒带来市场的扩大效应。但实现这一目标的前提是设计一种制度安排，避免将成员之间巨大的经济发展水平差异，放大为参与区域合作时收益水平的巨大差异。也就是说，通过区域合作创造的福利应该本着“做大蛋糕”的理念，让大家在分享红利时按照公平合理的方式分配。

具体推进上，我认为有两个思路。第一，将现有自贸协定的重叠领域作为优先推进方向。比如RCEP和CPTPP关于贸易便利化的相关议题，敏感度相对较低，各成员需求比较一致。APEC多年来实施的商务旅行卡就是很好的例子，为商务人员跨境流动提供便利，这类议题可以成为亚太自贸区率先推进的重点领域。第二，将新衍生出的、之前自贸协定未充分覆盖的领域作为优先考虑的对象。比如AI和数字经济治理、绿色低碳发展等，这些是近年来形势变化衍生出的、大家共同需要面对的新问题。

此外，这类制度安排需要既有约束性，也有一定程度的灵活性，领域要足够宽，能够涵盖各方不同的利益诉求。更重要的是，要体现“以人为本”的合作理念，不仅要让成员获得看得见摸得着的经济红利，更要让欠发达成员和发展中经济体通过数字经济、创新等新增长点，公平地获得发展机遇。这正是当代高水平区域经济一体化安排应当承载的重要功能。相比传统的关税减让和边境后措施涉及的规制改革，我认为更重要的是，亚太自贸区建设需要从易到难、渐进式推进。

《21世纪》：你提到APEC以灵活性和非约束性为特色。未来随着中国、东盟等经济体实力和话语权持续增强，APEC会不会朝向更强的制度化建设方向发展？

刘晨阳：这个问题很有意义，我们需要动态地、辩证地看待。首先，要充分考虑APEC成员构成的多样性、经济发展水平的差异和地缘政治的复杂影响。这些因素从1989年APEC成立至今，始终没有发生根本性变化，未来相当长时期内也不会发生大的变化。如何适应这种地区现实，是APEC在进行制度设计时必须考虑的基础。

其次，要动态地看待。APEC成立之初，“茂物目标”和“APEC方式”适应了组织起步阶段的需要，使其能够在缺乏欧洲那样完备的区域化合作条件的背景下，迅速启动合作进程。2000年以后，随着地区其他高水平自贸安排纷纷产生，APEC在贸易投资和市场开放方面的作用确实一度下降，有人将其视为相对低谷期。但最近十年来发生了重大变化：多边贸易体制推进受阻，WTO谈判几乎陷入僵局，传统的硬约束达标体制遇到了难以解决的问题；同时地缘政治因素干扰加剧，选边站队或地缘政治绑架使得合作难以开展。在这种情况下，APEC作为一种软性合作机制，在复杂环境下提供对话空间的重要性反而在提升。

因此，我认为APEC当前重要的方向并不是急于转向硬约束机制，而是在相当长一段时间内继续发挥和挖掘其独特合作模式的价值，让大家在复杂环境下依然有一个有效的平台开展交流、推进合作。一方面，现在APEC处于一个“不破不立”的环境之下，各方经受了地缘政治的干扰，经受了单边主义、贸易保护主义的冲击。另一方面，各方在挑战之下、困难之下，认识到这一组织的弹性空间或者可挖掘的空间在加大，通过这一平台共同发声，应对挑战的这种诉求和意愿也在加强。因此，“APEC方式”的重要价值和现实意义，在当前乃至未来一段时间依然会突出体现。

《21世纪》：东盟和拉美经济体等“全球南方”力量不断壮大，这会对亚太经济合作中的权力关系和博弈带来怎样的影响？

刘晨阳：影响肯定是有的，但不仅仅是因为这些经济体综合实力的绝对增长，还涉及另一个重要因素。一方面，世界格局多极化是重要趋势，发展中经济体基于自身利益诉求提出影响国际合作方向的主张，是很重要的现象。另一方面，恰恰是由于大国博弈加剧，大型经济体面临谈判困局，反倒给了一些中小经济体形成集体声音的更多空间。

以东盟为例，它多年来奉行大国平衡战略，注重发挥整体成员的集体力量，始终坚持内部高度协调、形成一致对外的声音。这种战略在亚太合作中有很多突出成果。比如RCEP的达成，东盟利用其枢纽协调角色，填补了大国难以单独发挥引导作用时的空白，成为机制形成的关键推动力，这就是常说的“小马拉大车”。

在APEC中，这一趋势也在加强。一个倡议或议题由大型经济体推动时，可能遇到的阻力或矛盾较多；反之由多个中小经济体或发展中成员共同推动时，难度会相对变小。1994年“茂物目标”是在印尼茂物达成的，2020年“布特拉加亚愿景”是在马来西亚提出的，东盟成员在涉及重大蓝图和组织设计时发挥了很好的推进作用。未来，以东盟和拉美经济体为代表的中小经济体在议题塑造和平台合作进程中的声音，会越来越响亮。从构建亚太共同体的目标来看，这也是各方乐见其成的趋势。

《21世纪》：中国如何更好地把自身发展需求与APEC合作进程相结合？

刘晨阳：对于中国而言，亚太始终是开展国际合作的最主要区域，主要的贸易投资活动都集中在亚太地区，这一地区也是当前和未来很长一段时间内全球价值链分布最密集的区域。加强与亚太经济体的经贸合作，方向是明确的。

具体而言，我有三方面建议。

第一，做好自身的单边努力。高水平的制度型开放是中国与其他成员加强合作的重要前提条件。海南自贸港建设、各个自贸试验区升级，以及发展新质生产力，都与高水平制度型开放紧密结合。在与其他成员加强合作之前，先把自身的开放工作做得更加扎实、水平更高。

第二，更加系统地将区域战略布局与亚太合作结合起来。粤港澳大湾区建设就是突出例子。今年APEC高官会举办地从广州到上海、大连再到深圳的布局，恰好覆盖了从珠三角到长三角再到环渤海的区域，体现了将国内区域发展战略与国际区域合作更好结合、形成联动效应的思路。

第三，推动中国参与的其他多边合作机制与APEC之间产生更多联动。金砖、上合等组织涉及的互联互通、数字经济等议题，与APEC议题高度相关，机制间产生更多联动，对各组织取得更好合作效果都是一种促进。