跨境电商零售进口十二年：制度化与合规化之路

一、前言

我国跨境电商零售进口的制度化始于2014年，但这并不意味着该业态到2014年才出现。早在2005年前后，留学生和海外工作人员就已通过“海淘”“代购”等方式购买海外商品随着外语能力门槛降低与双币信用卡普及，部分消费者得以直接于境外电商平台下单，并经由转运公司寄递回国。但该模式的购物体验欠佳，消费者须具备英语能力并持有外币信用卡，且须依赖转运公司完成回寄，收货周期通常长达30至45天。同时，商品入境适用何种税收标准、其是否属于禁止或限制进境的物品等，亦须由消费者自行判断。

据中国电子商务研究中心监测，2010年至2013年海外代购市场交易规模从120亿元增至744亿元；国务院发展研究中心报告则估算，2013年通过旅游购物和代购形式流向海外的中高端消费额约达6000亿元。在海关监管的视角下，此部分商品的进境正在逐年增长且总量巨大，却未被纳入常规的贸易监管轨道。海淘代购甚至在当时已经发展为新兴行业，部分从业者采取“蚂蚁搬家”或低报价格等方式规避税收征管或禁限管理措施。同时，检验检疫部门截获的含有禁止入境动植物产品的国际包裹大幅上升，“海淘热”对国门生物安全形成的压力在当时已肉眼可见。可见，早期的海淘代购几乎都处于监管的灰色地带。

面对这一现状，国家发展改革委办公厅在2012年5月8日发布《关于组织开展国家电子商务示范城市电子商务试点专项的通知》（发改高技〔2012〕1137号），明确由海关组织开展跨境贸易电子商务服务试点。2013年7月20日，河南省进口物资公共保税中心集团上线了首个跨境电商三单比对信息系统。2014年7月30日，海关总署发布2014年第57号公告，正式增列海关监管方式代码“1210”，全称“保税跨境贸易电子商务”，同年，“直购进口”的9610监管代码也一并确立。至此，跨境电商零售进口的制度框架基本形成。

在此后的十二年间，我国跨境电商零售进口的市场规模虽然实现显著增长，但其制度化与合规化却非一部凯歌高奏的产业崛起史，而是一条在两难之间反复摸索的灰色渐进路径。每一次政策收紧都曾让行业瞬间停摆，每一次松绑又都埋下新的隐患，直至今日，不少数年前提出的政策设想仍未见雏形。本文将以时间脉络为参考，还原这条路上每一次转折背后的利益博弈、监管逻辑与未竟之问。

二、跨境电商零售进口模式的兴起背景

我国跨境电商零售进口的兴起，直接动因是2008年三聚氰胺事件后中国消费者对国产奶粉的信任崩塌，据当时市场研究机构估算，国产奶粉的市场份额从事件前的40%以上断崖式下跌至30%以下，外资品牌在短短两年间量价齐增。彼时，跨境消费形态几近是灰色的，出国人员、留学生、海外导游以个人身份从境外药房、商超背回奶粉、纸尿裤、化妆品等，通过淘宝、论坛、微信群等渠道销售。较为典型的就是珠三角一带在2008年和2010年先后掀起两波赴港购粉潮。境外市场采取的应对方式是逐步升级的限购措施：英国各大连锁超市从每人六罐收紧至两罐，德国DM、ROSSMANN规定每位顾客最多买3罐，香港2013年起立法限制24小时内最多携带1.8公斤配方粉离港。

值得注意的是，这一阶段的跨境消费在很大程度上仍是依靠旅客携带、亲友代购与职业代购完成，其规模受限于人力与通关便利度，难以形成稳定的供给。由此，在2009至2012年间，一批早期创业者发现了上述供给缺口，开始探索以“转运”方式填补市场空缺。相关商业模式的运作机理可简单理解为：国内消费者在国外购物网站下单后，收货地址填写转运公司提供的海外仓库地址；转运公司签收、入库登记后，消费者在其网站提交发货指令并支付按重量计费的运费；随后包裹经航空运输回国，以个人邮递物品形式申报进境，最终由国内快递完成配送。

早期的海淘转运模式得以繁荣发展，得益于我国海关对个人邮寄进境物品的宽松管理政策。根据《海关总署关于调整进出境邮件中个人物品的限值和免税额的通知》（署监〔1994〕774号），寄自或寄往港、澳地区的个人物品，每次限值为800元，免税额为400元；寄自或寄往上述地区以外的个人物品，每次限值为1000元，免税额为500元，超出的，仅征超出部分。这一制度安排在2010年遭遇第一次收紧。根据2010年7月2日发布的海关总署公告2010年第43号，个人邮寄进境物品，海关依法征收进口税，但应征进口税税额在人民币50元（含50元）以下的，海关予以免征。

上述调整直接压缩了海淘转运模式的利润空间。但必须说明的是，由于行邮税税率普遍低于同类货物综合税率，且早年间转运企业往往会采取低报货值或拆分等方式规避监管，故转运模式在2010年后的相当长时间内仍保持热度不退。不过，商品缺乏中文标签、注册备案与质量追溯，消费者权益与质量安全等消费者关注的重点始终无法在海淘转运模式中得到一丝保障，该模式依旧存在无法被匡正的先天缺陷。

三、监管框架的确立与演进

面对这一规模日益庞大却游离于监管之外的消费形态，政策层面开始寻求将上述灰色通关地带纳入制度轨道。在国家发展改革委的推动下，上海、重庆、杭州、宁波、郑州五个城市在2012年获批成为首批跨境贸易电子商务服务试点。五个试点城市中，郑州的条件最为特殊。它不沿海、不沿边，没有港口优势，也没有杭州的电商生态基础。郑州获批的试点方案，依托的是河南保税物流中心的进口保税功能。2012年，河南省进口物资公共保税中心集团拟定《郑州市跨境贸易电子商务服务试点实施方案》（以下简称《实施方案》）；2013年，海关总署以《海关总署关于郑州市跨境贸易电子商务服务试点实施方案的复函》（署科函〔2013〕128号）批准了《实施方案》。《实施方案》的核心思路是：商品以货物形式批量进入保税区域，入区时暂不缴纳进口环节税；消费者在电商平台下单后，商品以个人物品形式出区、按行邮税完税，并由快递完成末端配送；海关依托信息化系统对交易、支付、仓储、物流数据实施全流程监管。这一安排代逐件邮包通关，在物流与通关环节显著压缩了单位成本。

真正使跨境电商获得完整制度身份的，是2014年海关总署密集出台的三份文件。2014年1月24日，海关总署发布2014年第12号公告，增列监管方式代码“9610”，全称“跨境贸易电子商务”，该模式在现在亦被称作“直购进口”，适用于境内个人或电子商务企业通过电子商务交易平台实现交易、并采用“清单核放、汇总申报”模式办理通关手续的电子商务零售进出口商品，该公告自2014年2月10日起实施。同年7月，海关总署接连发布第56号公告与第57号公告。前者确立了“清单核放”的基本通关框架，规定《货物清单》《物品清单》与报关单具有同等法律效力，电商、支付、物流企业须分别向海关传输订单、支付、物流数据。后者则增列监管方式代码“1210”，用于进口时仅限经批准开展跨境贸易电子商务进口试点的海关特殊监管区域和保税物流中心（B型），该限制直至2016年增列1239代码、2021年扩大试点范围后方逐步突破。

监管代码的确立，意味着监管部门在规范层面承认了这一贸易形态的合法性，企业由此获得了经营的政策基础。但监管代码的确立本身并不解决一个根本性的法律问题，即跨境电商零售进口的商品，在海关法的意义上究竟是“货物”还是“物品”？1210模式的一线货物、二线物品的双轨设计，实质上是回避了这个定性问题，而不是回答了它。此后海关总署在2016年进行的政策变更，则进一步印证了该现象。

四、2016年行业震荡与业界的集体应对

2016年4月8日，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕18号）正式实施，跨境电商零售进口商品由按“物品”征收行邮税，改为按“货物”征收关税、消费税及进口环节增值税。在单次交易限值内的商品，关税税率暂设为0，进口环节增值税、消费税取消免征税额，暂按法定应纳税额的70%征收。此外，该模式不再适用进口环节税50元免征额。同日，财政部等11部门于4月7日发布的《跨境电子商务零售进口商品清单》正式生效，并规定网购保税商品“一线”进区须按货物验核通关单，对化妆品、婴幼儿配方奶粉等提出首次进口许可批件、注册或备案要求。政策自发布到实施仅约两周；而正面清单更是于4月7日晚间公布、次日即生效，几乎未设缓冲期，成为后续争议的直接起因。

对于业界而言，此次政策冲击集中体现在通关环节而非税负本身。据跨境电商综合试验区统计，2016年4月8日至4月15日一周内，郑州、深圳、宁波、杭州综试区进口单量较新政前分别下降70%、61%、62%和65%。为抵消新政带来的冲击，海关总署办公厅在同年4月15日发布《关于执行跨境电商税收新政有关事宜的通知》明确：“对4月8日（含4月8日）前已运抵海关特殊监管区域或者保税物流中心（B型）的跨境电子商务进口商品，不论是否属于正面清单范围，均允许电商企业免于补领许可证和通关单，直至售完。”尽管单量随之回升，但媒体与业界均指出，这属于消耗新政前已发运的存量库存，新单仍进不来。据杭州出入境检验检疫局统计，跨境电商新政策实施一个月，对中国（杭州）跨境电子商务综合试验区影响较大，4月8日—5月8日，杭州综试区进口邮包138.12万件，日均出货4.6万件，环比下降57%。

在政策冲击最为剧烈的阶段，行业出现了自发的集体应对，不少跨境电商从业者在2016年4月中下旬组织闭门会议，达成的共识是派出行业代表与部委沟通。有与会者感慨：“我们对自己行业的信心，并不建立在我们身上，是建立在政策身上的。”同年5月初，国务院办公厅、商务部、财政部、海关总署等多部门主管领导密集调研，听取跨境电商龙头企业情况。在河南的调研会议上，多家企业代表呼吁暂缓实施监管新政、呼吁为跨境电商界定新的贸易管理类别、取消提交通关单。

经多方努力，2016年5月10日，媒体披露国务院办公厅、商务部在内的多个部门在对新政的效果及影响进行了新一轮调研后，拟延长一年新政过渡期，除保留税率调整外，其他按照试点原有方式执行。同月24日，海关总署办公厅正式下发《关于执行跨境电子商务零售进口新的监管要求有关事宜的通知》，确认一年过渡期，其间天津、上海、杭州、宁波、郑州、广州、深圳、重庆、福州、平潭十个试点城市继续按新政前的监管要求监管。同年11月，商务部宣布过渡期进一步延长至2017年底；2017年9月，经国务院常务会议决定，再延长至2018年底。2018年11月21日，国务院常务会议决定自2019年1月1日起延续现行监管模式，对政策范围内的商品不执行首次进口许可批件、注册或备案要求，并将适用范围扩大至22个新增综试区城市。同月28日，商务部等六部门经国务院同意发布《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（以下简称“486号文”），将会议决定落实为具体监管安排，包括：对跨境电商零售进口商品按个人自用进境物品监管；不执行首次进口许可批件、注册或备案要求；确立了各方责任框架与风险防控机制。

至此，相关政策变更本质上是监管部门承认了2016年系列新政的不可执行性，486号文的出台，本质上是监管部门对新政所确立的一般贸易监管路径的正式放弃，转而以规范性文件的形式确认了跨境电商零售进口的特殊监管地位。

五、2018年监管框架落定与矛盾显现

客观而言，486号文建构了一套使跨境电商零售进口得以长期存续的监管框架，涵盖了监管原则、经营主体的法律责任、消费者自担风险和质量安全追溯体系与召回义务等一系列制度安排。然而，由于486号文只是部门规范性文件，而非法律或行政法规，其变通性规定在司法适用中存在效力争议。因而，486号文所构建的监管框架在将跨境电商零售进口模式制度化、合规化的同时，也将问题本身具象化，甚至是其本身成为行政执法乃至刑事司法中的争议对象。

（一）由“境外注册的企业”引申的假洋牌问题

486号文将“跨境电商零售进口经营者”定义为“自境外向境内消费者销售跨境电商零售进口商品的境外注册企业”。该界定的初衷在于，通过主体的涉外属性要求，使跨境电商零售进口得以区别于一般贸易，并适用个人自用进境物品的监管逻辑。然而，这在法律技术及具体实施上存在漏洞，其对经营者的实质经营活动、控制人归属、商品真实来源均未设置任何审查要件。可以认为，“境外注册”是一个纯粹的形式标准，一家公司只要在境外法域完成注册登记，在文义上即可满足定义要求。

这一模式在司法与执法实践中已有成案。在宁波鄞州检察机关公布的某案中，当事人通过中介以三千余元在澳大利亚注册公司并注册A商标，产品实际交由广州工厂代工生产，配方由公司内部一名食品专业员工闭门配制，部分成分在我国尚未获批作为食品原料使用，产品的“进口”身份则通过先报关出口至香港、再运回内地保税仓的方式获得。目前，该案当事人被以虚假广告罪判处有期徒刑九个月并处罚金。

为回应监管压力，跨境电商平台开始集中对跨境品牌资质进行实质性核查。近期以来，各大跨境电商平台陆续上线跨境品牌新资质要求商家提交境外流通与生产证明等材料，以证明品牌是否在境外有实质生产和流通，逾期未提交材料或材料造假者，将面临商品下架、限制经营功能乃至清退店铺的处罚。

（二）对刷单与推单行为的司法认定分歧

刷单与推单在司法认定上的分歧，是跨境电商领域最突出的法律争议之一。

关于刷单行为，司法实践中已形成较为一致的有罪认定，其中较具代表性的案例可见广东省高级人民法院在2023年12月发布的《广东法院打击走私犯罪典型案例》中的“利用跨境电商平台‘刷单’走私——熊某等人走私普通货物、物品案”。目前，此类案件多被定性为伪报贸易性质走私，即将应以一般贸易方式进口的商品通过跨境电商平台进口，并将上述商品进行二次销售。值得一提的是，“伪报贸易性质走私”并非法定罪名或独立行为类型，其最初的司法适用场景是加工贸易领域的“飞料走私”，即《刑法》第一百五十四条规定的未经海关许可擅自销售保税货物在境内牟利之情形。跨境电商零售进口领域时常被提及的“二次销售”，并非刑法体系下法定要件，而是《关于完善跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2018〕49号）、海关总署公告2018年第194号（关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告）及486号文的文本内容。更耐人寻味的是，即便经营者在刷单后未实施上述规范中的二次销售行为，司法机关仍可能将相应行为认定为走私。不过，实践中的确存在未转售牟利则不认定为走私的先例，例如，某公司组织员工亲友利用各自身份信息和跨境购物额度刷单购买商品以进行商业推广，最终其被定性为逃避商检而非走私普通货物。

关于推单行为，实践中的司法定性则复杂得多。所谓推单，一般是指消费者在未与海关联网的电商店铺下单后，经营者将这笔真实订单的信息推送至与海关联网的跨境电商平台，由后者匹配支付单、物流单，完成“三单比对”后向海关申报进口。早在数年以前，就有司法观点指出“通过平台下单及处于直接纳税人地位的确实是境内消费者，若经查实这些消费者符合海关规定的消费限额，即便报关环节伪报了身份、交易、物流、支付等信息，也不会造成税款损失”。换言之，推单本质是让一笔真实发生、但形式上不符合海关直接监管要求的交易，通过“借道”跨境电商平台来完成申报。按照《全国法官培训统编教材》的观点，推单的交易模式本质上仍为B2C，难以认定消费者与转运公司达成购销合意，转运公司也未使用自有资金购买商品，其与刷单行为难以类比。因此，推单行为不能简单等同于走私行为。

（三）中文标签引发的职业打假风潮

在过去乃至当下较长的时间范围内，时有职业打假人以未加贴中文标签为由，向跨境电商企业或其他存在二次销售跨境电商商品行为的经营者提起诉讼。486号文要求跨境电商企业履行告知义务，明确“相关商品直接购自境外，可能无中文标签，消费者可通过网站查看商品中文电子标签”。而《食品安全法》第九十七条规定：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签……预包装食品没有中文标签……不得进口。”在486号文尚未出台前，多数法院仍严格适用《食品安全法》第九十七条，普遍支持十倍惩罚性赔偿。而在486号文出台后，司法判决开始出现明显分化，其中，杭州互联网法院确立的“职业打假人通过网络交易平台多次购买国家明令禁止进口的物品，以无中文标签及不符合我国食品安全标准等为由要求退一赔十的，不予支持”的裁判规则在后续被反复援引。

历经多年职业打假，跨境电商行业已普遍形成加贴中文电子或纸质标签的习惯，与此同时，经营者自愿加贴中文标签或提供中文电子标签，其内容的真实性、与原产国标签的一致性又成为新的合规风险点。在特殊食品领域，中文标签覆盖外文原标、翻译时选择性省略添加剂成分的新型乱象时有出现。针对此类现象的规制，有待进一步观察。

（四）境内外标准龃龉所引致的成分监管困境

486号文在延续对有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求实施豁免的同时，明确了“相关商品符合原产地有关质量、安全、卫生、环保、标识等标准或技术规范要求，但可能与我国标准存在差异，消费者自行承担相关风险”。不久后发布的海关总署公告2018年第194号则规定，跨境电子商务企业不得进出口涉及危害口岸公共卫生安全、生物安全、进出口食品和商品安全、侵犯知识产权的商品以及其他禁限商品。如此观之，跨境电商零售进口商品的准入并无明确标准，其制度化和合规化进程中确已形成灰色地带。

早前，笔者曾撰文《进口NMN保健食品被认定为禁止进口货物案——谈跨境保健食品的“禁入”问题》，指向的NMN（β-烟酰胺单核苷酸）就是最典型的样本。该成分在我国未获药品、保健食品、食品添加剂和新食品原料许可，在2023年，曾有企业通过1210模式申报进口的NMN闪释片被判定为禁止进口货物。但海关总署往后在官网发布的风险提示和通知却表明，海关总署从未禁止含有此类成分的产品通过跨境电商零售进口渠道进境。

如果NMN等成分尚属“是否准入”的灰色地带，含咖啡因保健食品的处境则更为极端：同一类产品，既有被刑事司法认定为走私毒品的先例，又在跨境电商平台持续合法销售。咖啡因属于国家规定管制的第二类精神药品，依据《刑法》第三百五十七条属于毒品范畴，进而可能成为第347条“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”的对象。但其同时是咖啡、茶、可乐的主要成分，具毒品、药品、食品三重属性。在刑事司法中，有的被告人以海外代购方式购买咖啡因十二千克，申报为“保健食品”入境，被判走私毒品罪；还有当事人从美国进口咖啡因片剂至青岛保税区并通过跨境电商平台对外销售，同样被定性为走私、贩卖毒品罪。而在另一端，跨境电商渠道仍存在合法销售空间，执法态度地域不一，合规预期极不稳定。不同地区的监管部门对于跨境电商进口咖啡因的态度也不一致，部分海关和当地公安就明确认为咖啡因片不属于管制类商品，可以通过跨境电商销售，不违反任何法律法规。

针对跨境电商零售进口商品的成分监管，不执行中国标准的前提一旦确立，那些在中国法下处于严格管制之列的成分便必然陷入两套标准的冲突之中，而这类冲突靠个案裁量只是治标不治本。

六、结语

十二年下来，跨境电商零售进口的制度化与合规化，与其说是监管者的设计，不如说是市场与制度的相互塑造。海淘代购时代以灰色需求培育了市场，郑州试点以三单比对技术为监管者打开了信息通道，1210和9610两种模式确立了双轨结构但回避了货物与物品的定性问题，2016年新政试图用一般贸易逻辑接管但被市场反弹击退，486号文确立了框架但保留了宽松的准入要求，灰色产业在这一宽松中找到了产业化的操作空间，直到信任危机集中爆发才被迫将核验前置到入驻和生产环节。

现有政策群中遗留的制度缺口，监管部门并非没有意识到，国务院及各部委反复释放政策信号，承诺推进正面清单扩容、建立负面清单制度、推动法律法规修订。至于网购保税加线下自提，自2018年起原则上不被允许，到2025年政协委员建议开展可行性研究，如今仍是研究。

倡议者未必不诚，执行者未必不勤，但现有规则依旧纹丝不动。法与时转则治，治与世宜则有功。下一个十二年之始，跨境电商零售进口所欠的已不是经验，而是确定的规则。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 陆怡坤律师