中国新能源正在从"补充能源"转向"主力能源"，谁来承担煤电退出的代价？

界面新闻记者 | 张倩楠
界面新闻编辑 | 刘海川

一边是风电光伏装机已占全国电力总装机的“半壁江山”；另一边，2030年碳达峰的期限不端逼近，新建煤电机组却仍然没有停下。这道看似矛盾的题目，摆上中国环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）2026年年会主题论坛的桌面。

此次论坛主题为“赋能风光高质量发展，加速区域绿色公正转型”的论坛持续三个多小时。来自国内外政府机构、国际组织、科研院所和产业界的中外专家，围绕两个相互缠绕的问题展开讨论：如何建设适应新一轮风光增长目标的新型电力系统，以及如何让依赖煤炭的地区在转型中不被落下。

风光正在改写中国电力版图

一组在论坛上反复被提及的数据，勾勒出中国能源体系正在发生的结构性变化。

中国能源研究会首席专家、国网能源研究院新能源与统计研究所原所长李琼慧代表课题组介绍，2026年7月底，光伏累计装机已经超过煤电。而在2025年，中国风电和光伏的年发电量都超过了1万亿千瓦时，风电光伏合计发电量达到了2.3万亿千瓦时，风光的电量渗透率已经超过了22%。这一年，煤电发电量首次出现负增长，风电和光伏发电对当年新增发电量的贡献率超过了90%。

这意味着，中国的新能源正在从“补充能源”转向“主力能源”。中国工程院院士、大连理工大学校长高翔表示，在未来的发展过程中，风光发展的核心命题正在从规模扩张转向质量提升，系统融合，关键指标也从风光的装机容量、规模扩张转为电量的渗透率，风光的消纳率等关键指标。

高翔认为，面向未来，尤其是“十五五”和未来十年，任务更加紧迫，到2030年预计非化石能源发电量在中国将达到50%，成为电量的主体，其中新能源发电量占比会超过30%，风光的总装机容量会突破28亿千瓦，这意味着新能源不仅要在规模上大幅增长，更要真正的转变为可靠、可信赖的主力电源。

然而，李琼慧指出，实现新一轮风光目标下新能源高水平消纳仍然面临挑战，需要加快构建新型电力系统提升灵活性。尽管新能源发电成本已进入低成本时代，但随着风光电量渗透率的提升，2025年实现新一轮的风光目标下新能源的高水平消纳，仍然面临着挑战。从电力系统来看，随着更高比例的风电光伏接入电网，其波动性随机性的特点给电力系统带来的更多的运行风险、电力保供压力，以及对灵活需求的激增和随之带来的系统成本的增长。从新能源侧来看，面临着如何实现高水平消纳，增强可持续发展能力，以及新能源对春秋能源有效替代等新挑战。

“目前的中国电力系统的灵活调节主要依靠煤电，过度依赖煤电不仅使灵活调节资源的供应结构过于单一，难以满足多时间尺度，不同调节特性的灵活需求，更在长期为‘双碳’目标的实现带来了压力。” 李琼慧说。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院名誉院长王金南指出，过去十多年，在生态文明建设和“双碳”目标引领下，中国能源转型取得的历史性的进展，煤炭占一次能源消费的比重持续下降，非化石能源供给能力显著提升。但也应该看到，受能源需求持续增长、资源禀赋和产业结构影响，中国煤炭消费总量仍居世界首位，煤炭仍是能源活动、二氧化碳排放的主要来源。这些结构性矛盾表明，中国能源转型正由以新能源增量扩张为主要特征的阶段，进入新能源持续跃升与传统能源存量优化、功能转换并重的新阶段。

煤炭功能定位的变化，最终将传导到煤炭产区发展方式的深刻转变

“我们提出很多理由，包括保供、电网的灵活性等等，来讲适当的煤电仍然必要。但这些理由在国际社会没有被接受，在政府谈判过程之中，中国的煤电不断受到各种批评。”张红军说。

中电联专家委员会副主任委员、国家气候变化专家委员会委员王志轩以个人名义回答了“中国为什么要建煤电”这一问题。

“增加煤电装机不等于提高煤电发电量”，王志轩说，“我说的是不等于。究其本质，传统能源的逐步退出要建立在新能源安全可靠替代的基础上。”

他用一组横向对比说明中国转型的速度：2000年到2025年的25年间，经济与合作发展组织（OECD）国家化石能源发电比重由60%降至48%，下降了12个百分点。而中国在同等时间内，化石能源发电比重由82.5%降至54.47%，降幅远超OECD国家。

站在区域经济社会的视角，中国工程院院士、生态环境部环境规划院名誉院长王金南指出，煤炭功能定位的变化，首先表现为能源结构调整，最终将传导到煤炭产区发展方式的深刻转变。长期以来，中国许多煤炭产区形成了以煤炭开采为基础，向煤电、煤焦化、煤化工以及钢铁等高耗能产业延伸的产业体系。煤基产业不仅支撑地方经济和财政，也深入嵌入就业结构、城镇建设和公共服务。

随着煤炭需求趋于达峰，煤电利用方式调整和高碳产业发展的约束增强，相关地区将面临产能调整，资产处置、投资转向、就业转换和财政承压等多种影响。部分地区还可能出现传统动能减弱，接续动能不足的问题。

“因此，评价中国能源转型的成效，不能仅看新能源装机容量、绿电消费和碳排放下降，还应综合考量对于传统能源地区的产业接续、就业稳定、财政韧性、公共服务和生态治理。只有在推动能源结构绿色转型的同时，帮助传统能源地区形成新的可持续发展能力，使劳动者和社会公平分享转型收益，才能实现高质量可持续的能源转型。”王金南说。

建议设立国家公正转型基金

如果说煤电的退出是一个技术问题，那么谁来承担退出的代价，则是一个社会问题。

“能源转型的负担和好处并非平均分配，对于那些历史上依赖煤炭的地区，化石燃料或其他碳密集型产业，能源转型必须以公正的方式进行，并在经济上具有可持续性。”国合会副主席、挪威奥斯陆国际气候与环境研究中心主任哈尔沃森说。

国合会外方首席顾问、国际可持续发展研究院高级研究员魏仲加提到国合会《适应新一轮风光增长目标的新型电力系统建设研究》中设立国家公正转型基金的建议。他指出，欧盟设有公正转型机制，2021年至2027年投入550亿欧元，用于支持低碳经济、提供补贴、技能再培训以及基础设施；苏格兰成立了公正转型委员会；南非等国也有类似做法。

“公共融资被用来撬动或降低私营部门股权投资的风险，尤其是在应对首批损失方面。世界银行最新数据显示，通过各种公共融资方式撬动的私人资本，总投资额已创下1200亿美元的历史新高。”魏仲加说。

魏仲加还提出了一个容易被忽略的责任划分问题。他认为，公正转型的责任不仅仅是在于煤炭三角的相关省份，那些从煤炭省份发电中受益的人民和社区同样需要被考量。“我认为这是非常合适的，尤其在国家基金背景下考虑这个问题，考虑资金来源从何而来？又该如何分配？”

王金南介绍，自2024年起，在国合会的支持下，由生态环境部环境规划院、发改委能源所、气候工作基金会和美国环保协会联合组成的项目组，持续开展“传统能源地区绿色公正转型路径”，2026年进一步开展传统能源地区绿色公正转型路径研究，将研究的视角由能源结构和产业技术路径拓展到经济社会影响及其保障机制，项目以晋陕蒙宁组成的“煤炭三角区”为重点，从区域、省区、城市、园区和企业等层面系统研究能源转型对产业、就业、财政、社区和生态环境的影响。