20万亿！中国，将打造全球乃至人类史上最大规模“城市更新工程”

今年4月，住建部在发布会上报出一个数：“十五五”这五年，全国城市更新预计完成投资约20万亿元，摊下来一年约4万亿。

这个量级有多大？2025年全国房地产开发投资才6.2万亿左右。也就是说，光是修修补补旧城的钱，就顶得上盖新楼那摊生意的六成多。更反常的是，这笔钱不去造新城，反倒有一大块要埋进地底下，你走在街上根本看不见。

不盖新城，还明令禁止大拆大建，凭什么说，从投资规模和覆盖人口看，这是人类历史上规模最大的城市改造工程之一？

这20万亿是住建部给出的预计完成投资，钱还没有全数摆上桌面，是未来五年要一年一年干出来的工作量。刚过去的“十四五”，全国做了约28万个城市更新项目，完成投资约12.6万亿元。

到了下一个五年，盘子一口气要再大出近六成。

为什么偏偏在这个时候加码？先看盖楼那一头。2021年，全国房地产开发投资冲到14.76万亿元，那是峰顶。

此后一年比一年少，到2025年只剩约6.2万亿，五年里掉了近六成。少掉的是一大片活儿，工地少了，水泥钢筋卖不动，设计院、施工队、监理公司都得另找饭碗。地方的钱袋子跟着瘪下去。

全国国有土地使用权出让收入，同一时期从约8.7万亿元降到约4.5万亿元，差不多砍掉一半。

过去靠卖地的钱修路、铺管子、建公园，这条路越走越窄。再看人。2025年末，全国常住人口城镇化率约67%，该进城的人大半已经进了城。新城再往外铺，也没有那么多人去填。

可城里已经住着的人，脚下的管子、头顶的屋面、门口的巷子，很多都上了年纪。

两头一挤，方向就定了。2025年10月，二十届四中全会通过“十五五”规划建议，“大力实施城市更新”第一次写进五年规划层面，上升为国家战略。

2026年3月，全国人大批准的规划纲要又给了它专章部署。说白了，过去城市靠往外摊大饼长个儿，往后得把已经摊开的这张饼做熟做透。行业自己已经在掉头。

按住建部的数，2025年全国做城市更新业务的企业约5万家，比2021年多了一倍半。

吃这碗饭的人约800万，增幅还要更大。盖楼退下来的产能和人手，正往修城这边流。一年4万亿的体量摆在这儿，放进历史里，它排得上什么位置？

提起城市改造，历史上绕不开三个名字：巴黎的奥斯曼改造、伦敦的下水道、美国罗斯福新政时期的公共工程。奥斯曼用十几年把大半个巴黎翻了一遍，拆掉上万栋旧楼，开出一百多公里新街。

伦敦被一场“大恶臭”逼得没办法，修了两千公里上下的下水道。新政那几年，美国盖起十多万栋公共建筑，外加大批道路桥梁。哪一个单拎出来，都是写进城市史的大手笔。

把它们的花销按购买力平价粗略换算到今天，隔着一两百年的币值，误差很大，只能看量级：三项合计大约四千多亿美元。“十五五”预计的20万亿元人民币，折下来约2.8万亿美元。

三大工程摞在一起，只有它的六分之一到七分之一。比钱更悬殊的是人。奥斯曼改的是一座城，伦敦修的是一座城的地下。

这一回铺开的是约300个地级及以上城市，里头住着九亿多城镇常住人口。所以这个判断立得住：从投资规模和覆盖人口看，“十五五”城市更新是人类历史上规模最大的城市改造工程之一。

盘子这么大，照老办法，推土机一开最省事。可这条路别人走过。

美国从1949年起搞了二十多年城市更新，拆掉约60万栋住房，搬走约200万人，当时就被批评为“黑人清除”，抗议不断。

大规模拆除激起的社会矛盾越积越多，1974年国会终止了这个计划，转向社区发展模式。日本走的是另一条路，约2000个高层住宅团地、约200万户人家，一点一点渐进式地改，一个周期要花约20年，居民不用大规模搬走。

中国把线划在了前头。住建部2021年8月就发过通知：城市更新里拆除的建筑面积，不应大于现状总建筑面积的20%。拆建比不应大于2。

翻成大白话，一个片区的拆除建筑面积，不应大于现状总建筑面积的20%。拆一平米，最多新盖两平米。想靠推平老城、起高楼赚差价，这个算盘从规则上就打不响。别人当年靠拆，拆出了一座新巴黎，也拆出过几百万人的搬迁。

这回靠修，街坊还是那些街坊，巷子还是那条巷子，体量反倒更大。它大在覆盖面上，推土机没怎么出场。既然不靠拆，这么多钱到底花在哪儿？

最大的一块，去了谁也看不见的地方。“十五五”期间，全国计划改造燃气、供排水、供热等老旧管网约60万公里，投资约5万亿元，占总盘子的四分之一。每花四块钱，就有一块埋在地底下。

当年伦敦那套载入史册的下水道不过两千公里上下，这回要换的管子，长度是它的近三百倍。为什么地下排第一？看两个年份。2023年，全国发生燃气事故约800起，约100人遇难。2024年降了一些，仍有约700起、约90人没能回来。

管子埋在土里，老化了没人看得见，一出事就是人命。地面上的门脸可以慢慢收拾，地下的隐患等不起，所以钱先往下砸。地面上的活儿，就落在家门口。

计划新开工改造的城镇老旧小区约15万个，城中村约8万个，还有成批的老厂区、老街区。小区里同步加装电梯、增设停车位、补上养老托育设施。对住在里头的人来说，这是腿脚不好的老人能自己下楼，是下班回家不用绕三圈找车位。

老街没拆，人气和营生都回来了。钱从哪来，也有讲究。中央预算内投资、地方专项债、超长期特别国债、政策性银行贷款几条渠道一起出，其中专项债一年约6000亿元，政策性金融一年约1万亿元。

这么大的盘子，光靠这几条官方渠道恐怕撑不起来，还得社会资本进场。20万亿从头到尾就没打算让财政一家掏。花钱的规矩是先算账、后干活。

城中村改造项目得先拿出资金平衡方案，停车费、商业租金、物业费这些收益能把投入兜住，才准开工。算不平的，原则上不启动。整个盘子也按2026年到2030年分年往前推，一年干一年的量。活儿多了，饭碗也跟着多。

住建部预计，这五年城市更新领域新增就业岗位约2000万个，规划设计、工程管理、社区运营都要人。从盖楼工地上退下来的那批人，有了去处。回头再看那笔反常的账：修修补补旧城的钱，顶得上盖新楼生意的六成多。

三大历史工程加起来才到它的六七分之一，覆盖城镇常住人口约9.4亿人，涉及范围之广前所未有，拆的还不许超过两成。预计20万亿，从投资规模和覆盖人口看，“全球乃至人类史上最大规模之一”这几个字，它担得起。五年之后走在街上，你多半看不到哪座新城拔地而起。

能看到的是楼道口多出的那部电梯，是下暴雨时不再积水的路口，是巷子深处还亮着灯的老铺子。脚下那几十万公里新换的管子，照旧看不见。

参考资料：

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议.新华社受权发布

国民经济和社会发展第十五个五年规划和2035年远景目标纲要.新华社受权发布

2025年国民经济和社会发展统计公报.国家统计局

关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知.住房和城乡建设部

美国住房与城市发展部（HUD）城市更新历史档案.美国HUD