土地财政即将退场？稳不住、离不开、回不去

记者 杜涛

9月18日，财政部公布了2026年1—8月的财政收支情况。一般公共预算收入15.66万亿元，同比增长5.7%，税收收入增长6.6%，证券交易印花税更是大增82%。但是，政府性基金预算数据显示的是另一幅景象：1—8月，国有土地使用权出让收入13753亿元，同比下降28.6%。

今年1月底，财政部公布的2025年全年数据显示，土地出让收入41518亿元，同比下降14.7%，较2024年16%的降幅已经收窄，当时不少市场机构预计，2026年降幅有望继续收窄。但是，八个月过去，降幅接近翻倍；上半年，同比下降约30%。

一位东部县财政部门负责人告诉记者，今年土地出让收入持续下滑，主要是两个因素：一是国企“拍地”越来越受到相关部门的制约和监管；二是制度层面也有变化，比如38号文就要求新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。

38号文是指今年3月5日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，其中对新增建设用地提出了全新的约束和要求。

多位县区财政部门人士以及专家，都清晰感觉到“土地财政”可能迎来根本性变化。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇认为，中国进入了存量房时代。同样，作为流量、增量时代产物的“土地财政”，也必然面临边际收益递减的挑战。所以，适应存量时代的客观要求，研究从“土地财政”向“房地产财政”转型也是时代命题。

降幅持续走陡

“土地财政”的严格意义表述为土地出让收入，包括国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金、农业土地开发资金等。由于国有土地使用权出让收入占比较高，其他的两项收入常常被忽略不计，因此现实中，“土地财政”一般指代国有土地使用权出让收入。

此前，“土地财政”几乎是地方政府性基金预算收入的主体。以2025年为例，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金预算收入的比例高达77.6%。

土地出让收入的下坡路已经走了多年，今年是走势最陡峭的一段。

财政部数据显示，2020年，全国国有土地使用权出让收入达到8.4万亿元的峰值，此后连续四年负增长。2025年，这项收入为41518亿元，同比下降14.7%，与峰值相比，少了约4.3万亿元，缩水过半。

2025年，“土地财政”一度有企稳迹象：2024年国有土地使用权出让收入降幅为16%，2025年收窄到14.7%。因此，此前也有研究者预测，2026年土地出让收入将延续下滑态势，但降幅有望收窄。

但是，预期彻底落空了。

财政部数据显示，今年1—8月，国有土地使用权出让收入13753亿元，同比下降28.6%。

“全年实现2025年的4万亿元的目标近乎不可能。”王振宇说。

土地市场的冷，也传导到了税收端。今年1—8月，契税收入2585亿元，同比下降14.2%；土地增值税2562亿元，同比下降13.6%。这意味着，上游房企拿地变少，中游新房销售与项目清算同步放缓，下游契税、土增税等交易环节税收基数随之萎缩，从土地到住房的变现链条正在逐级收缩。

王振宇认为，全国地方国有土地收入在短期内难有“复苏”的迹象，今年1—8月的走势也进一步印证了土地财政可能完成“历史使命”的判断。

背后

本轮土地收入加速下滑，和前四年不太一样。前四年更多是房地产市场变化带来的压力；今年需求端并未完全回暖，供给端也出现了明显的变化。

今年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（38号文），共13条政策举措，最受关注的有两条：一是建立新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。自然资源部有关司局负责人此后解释称，“盘活一亩才能新增一亩”；二是新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。

上述地方财政部门负责人表示，38号文的核心约束在于两项：新增建设用地“增存挂钩”（存量盘活一亩、才能新增一亩），以及新增用地原则上不用于经营性房地产开发。在该负责人看来，这项政策对当年土地出让收入直接影响不大，但对平台公司影响很大。城投平台过去承担了土地拍卖托底功能，积累了较大规模的存量土地资产且基本已被抵押。后续无法获取新增用地的话，难以新增有效资产开展融资。

在县一级，土地市场的快速收缩与合规性的增强也有关。此前地方政府有通过国有企业“做大”土地收入的动机，但随着监管的增强，这一行为受到了更强的约束。

上述县财政部门负责人说，如今国企参与土拍的通道已被实质性收紧，地方平台拿地须层层审批，超过一定资金规模需要上报省级层面核准，实际操作中几乎难以获批。“这条路基本走不通了。”他说。

国企托市通道被堵后，土地市场能指望的只剩下产业用地，但工业用地价格较低，无法与商业用地相比。“现在就靠工业项目拿地撑着，一年能卖几亿元就算不错了。”上述负责人说。

土地财政角色

在很长的时间里，“土地财政”是城市建设的主要资金来源之一。“土地财政”在三方面对地方财政起到了重要的支撑作用：一是帮助城市完成原始资本积累，二是成为地方债务的核心偿债来源，三是成为一般公共预算收入的重要补充。

在高峰期2020年，全国一般公共预算收入182895亿元，而国有土地使用权出让收入达到了84142亿元。

“一般公共预算就是保工资、保运转的‘吃饭钱’，真正干活的钱：修路、搞建设、还旧债，全指着土地出让收入。现在地卖不动了，这个窟窿拿什么补？这个问题眼下谁都答不上来。”这位县财政局负责人说。

现在，“土地财政”对上述三方面的支撑能力显著削弱，特别是迫在眉睫的债务偿还能力。

此前，地方政府债务多以土地出让收入作为还款来源，收入下降直接加大还本付息压力。财政部数据显示，2025年全国债务付息支出13491亿元，比上年增长4.8%。

其中特别值得关注的是对专项债券偿债能力的影响。2019年12月，时任财政部预算司巡视员王克冰在“地方债市场建设与发展研讨会”上表示，就偿债来源来看，目前专项债偿债来源比较单一，高度依赖土地出让收入。

2021年，财政部网站发布的《财政部福建监管局：关于专项债券以土地出让金收入作为项目收益的政策探讨》一文中提及，福建监管局针对2020年专项债券分配、发行和使用情况开展实地调研，综合基层财政、发行辅导机构的反馈意见，对历年入库项目进行分析。

调研发现，各地政府申报入库的专项债券项目中，多数项目不具备稳定可靠的项目收益来源，通过以土地出让金收入拔高项目收益，得以达到本息覆盖倍数，这一现象在县市区一级的申报项目中尤为突出。

更深层的变化，体现在政府性基金预算的收入来源上。

上述县财政部门负责人分析，以前政府性基金预算收入主要来自土地财政，是自有收入。目前，专项债成为基金预算的主要资金来源，意味着地方基建投资越来越依赖举债而非自有收入。这带来两个问题：一是偿还债券利息的资金压力越来越大，成为“三保”之外又一个支出大项；二是一旦债券发行规模刹车，对基层“三保”和地方财政体系的冲击也会比较大。

近年来，“土地财政”的一个重要作用就是做大债务率的分母。

地方政府债务率是衡量地方政府债务风险的核心指标，债务率的定义为地方政府债务余额与综合财力的比值。财政部将地方债务风险等级分为四档：红色（债务率≥300%）、橙色（200%≤债务率<300%）、黄色（120%≤债务率<200%）和绿色（债务率<120%）

其中，若进入红色区间，地方政府在经济发展、投融资方面会受到一定限制。因此，一些地方为规避红色预警，会通过国企循环、空转以及做大土地出让收入等方式提高一般公共预算收入或政府性基金预算收入，以做大分母。

但在2026年，随着“自上而下”的约束收紧，这种“做大”收入的可能性也在降低。

上述县级财政部门负责人至今还很焦虑，今年土地出让收入大幅下滑，地方的债务率该如何稳住。

离不开，回不去

“土地财政”对地方政府如此重要，那么随着房地产市场的深度调整和新模式构建，它还会回到过去吗？

上述县财政部门负责人的判断是：“土地财政”不会消失，但会缩水并转型，未来它仍将是地方财源的一部分，但不再是主导性财源。

王振宇把这个问题放进了三十余年的长周期。在他看来，1994年的分税制重在政府间预算内收入划分，中央让渡了包括土地级差地租在内的预算外收入，刚性机制才得以平稳运行，“没有‘土地财政’的财力补充及其融资功能，难有地方财政过去30余年的繁荣。”

但受土地供给的有限性、房地产发展需求等多重因素影响，“土地财政”作为特有名词，必然要适时退出历史舞台；同时，二元土地制度的客观存在，决定了它完全归零也不现实。

从短期看，尽管国有土地使用权出让收入的地方财力贡献水平在逐年下降，剔除各项补偿成本后，其纯财力贡献已经有限，但其关键意义在于做大了地方政府的国库现金保有量，用以满足当期各项支出需求。这对目前地方财政来说仍然是非常重要的。当下解决地方财政困难，重在有效注入流动性。

至于市面上流行的种种“替代方案”，基层财政人士并不买账。

“我看很多短视频说，政府可以通过盘活资产资源创造更多收入；有的说政府可以购买优质企业股权，获得收入，转向‘股权财政’；还有的地方说政府可以购买一批廉租房，再转手出租获益……这些专家真是胡说八道。”上述县财政部门负责人点评。

一位地方政府投融资人士也认同这一观点。在他看来，财政转型的大方向没有错，但网上那些具体方法，确实“不靠谱”。

以政府购买廉租房再收租金为例，本质是用新增财政支出换未来现金流，在地方财力普遍吃紧的当下，资金成本与租金回报率很难打平。“你拿什么钱去买？买完能回本吗？”他反问。

“股权财政”的逻辑同样经不起推敲。在当前市场环境中，真正能够带来收益的企业是少数，大部分地方政府并无能力参与优质企业投资。偶尔能碰到的，大概率也是“替人接盘”，“买回来也是包袱。”

但他认为，盘活存量并非无路可走，关键在于路径选择：拿存量换增量，而不是花钱加杠杆。直接出租、作价注入国企、以经营权引入合作方、打包融资等方式，都能在不新增财政负担的前提下，激活沉淀资源。

他说：“手里有的先用好，别老想着再掏钱去买。”

在研究者看来，“土地财政”的转型不仅需要地方政府本身作出改变，更有赖于整个财税体制改革的推进。

王振宇说，如今，“土地财政”的责任和使命已经发生重大变化。存量房时代，作为流量、增量时代产物的“土地财政”必然面临边际收益递减，“研究从‘土地财政’向房地产财政转型，也是时代命题”。

王振宇表示，今年以来，中央层面的各项财税改革，如发行超长期特别国债、地方隐性债改革、地方附加税改革、统筹整合使用专项转移支付资金试点等，也都着眼于短期内注入流动性、中长期赋予地方政府必要的财政权。发展才是硬道理，只有做大财政经济蛋糕，加快国家税收的建设步伐，才会有效解决因“土地财政”等引致的各项矛盾和问题。