中国与OECD国家宏观税负的再比较——基于财政收入与公共社保支出相关性的分析

近年我国宏观税负持续下滑。一些研究指出，我国宏观税负处于全球偏低水平。因此，有人认为，我国有必要提高财政收入占GDP的比重。而在几年之前，则有一些研究指出中国宏观税负偏高，应该减税清费。当前我国宏观税负偏高还是偏低，应该提高、降低还是保持平稳？这是研究税制改革与财政政策必须面对的重要问题。中央经济工作会议指出，2026年要继续实施更加积极的财政政策。更加积极的财政政策怎样实施，也牵涉到如何看待和处理宏观税负的问题。

我们之前发布的CF40研究·简报《深化财税体制改革需重点关注的五方面问题》指出，我国宏观税负持续下降，政府收入筹集能力面临一定挑战。我们还分析了政府收入结构方面的一些特征。

本文将进一步研究宏观税负，提出一个计算宏观税负的财政收入口径，从一个新的视角理解宏观税负。基于这个口径，我们对中国与OECD国家的宏观税负进行比较，以评估中国的宏观税负偏高还是偏低，并据此形成对税制改革与财政政策的一些判断。

一、小口径、宽口径与中口径宏观税负

在宏观税负的研究中，收入口径的选择非常关键。宏观税负是一个比例，其分母的选项不多，大多数情况下是GDP，偶尔也以国民收入作为分母；而分子则有多种选择，有时是狭义税收收入，有时又包括非税收入，一些研究还会对财政收入的原始数据进行调整。因此，不同研究计算的一国宏观税负往往不同。如果用我国税收收入与GDP的比例计算，2024年我国宏观税负为13.0%，2025年为12.6%。但OECD发布的数据显示，2024年中国的宏观税负（total tax revenue as percentage of GDP）为19.5%。而IMF在2026年4月发布的报告显示，2024年中国的宏观税负（general government revenue as percent of GDP）为25.8%。OECD计算的其他经济体的宏观税负与IMF相比也有或大或小的差距，例如，这两个机构相关报告计算的2024年美国宏观税负分别为25.6%和29.9%。

IMF相关数据计算的是政府收入（government revenue），而OECD相关数据计算的是税收收入（tax revenue）。所谓税收，按照一般的定义，是国家凭借政治权力，强制、无偿地取得的一种财政收入。强制性、无偿性是税收的典型特征。OECD正是依据这个定义计算其成员国的税收。与IMF使用政府收入相比，OECD计算税收收入与GDP的比例，更符合人们对税负的理解。

根据财政部的《政府收支分类科目》，我国政府收入划分为五类——税收收入、社会保险基金收入、非税收入、债务收入、转移性收入，分列在四本预算中——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

债务收入、转移性收入不具有强制性、无偿性等税收性质，不应计入税收。税收收入当然要全额计入税收。社会保险基金收入包括保险费收入、财政补贴收入，以及利息收入、投资收益、其他收入，只有保险费收入应计入税收，其他几项都不属于税负。非税收入则情况复杂，多数具有强制性、无偿性的税收性质，但还有一些是资产收益或对价支付，并不是无偿的。

OECD计算我国宏观税负，是以税收收入+社保基金保险费收入计算税收，将我国政府收入中的非税收入全都排除在税收之外。这会遗漏那些具有强制性、无偿性税收性质的非税收入，因此比OECD计算其成员国宏观税负使用的口径小。我们可以将税收收入+社保基金保险费收入称为窄口径税收收入，将（税收收入+社保基金保险费收入）/GDP称为窄口径宏观税负。我国2024年窄口径宏观税负为19.5%，2025年为19.1%。

如果我们将非税收入都计入税收，则多计了那些属于资产收益或对价支付的非税收入，就会比OECD计算其成员国宏观税负使用的口径大。我们可以把税收收入+社保基金保险费收入+非税收入（即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等三本账的收入加上社会保险基金的保险费收入）称为宽口径税收收入，将（税收收入+社保基金保险费收入+非税收入）/GDP称为宽口径宏观税负。我国2023年宽口径宏观税负为29.2%，2024年为27.9%。这个口径与IMF的口径相近。

要得到与OECD税收口径相近的中国宏观税负，我们需要对我国的非税收入做一些具体分析。用强制性、无偿性的特征去衡量，我们将非税收入中的专项收入、政府性基金收入（除去车辆通行费收入、污水处理费收入、各项财务基金收入、专项债务对应项目专项收入等）计入税收，其他非税收入则不予计入。

我们可以将税收收入+专项收入+社保基金保险费收入+政府性基金收入-车辆通行费收入-污水处理费收入-各项财务基金收入-专项债务对应项目专项收入称为中口径财政收入，将（税收收入+专项收入+社保基金保险费收入+政府性基金收入-车辆通行费收入-污水处理费收入-各项财务基金收入-专项债务对应项目专项收入）/GDP称为中口径宏观税负。2024年我国中口径宏观税负为24.4%。

我们用中口径宏观税负与OECD国家进行比较，基本上是同口径的对比。OECD Data Explorer的数据显示，OECD国家2024年的平均宏观税负为34.1%，最高的丹麦为45.2%，最低的墨西哥为18.3%。也就是说，我国2024年中口径宏观税负低于OECD国家宏观税负的平均水平。我国仅比5个OECD国家高。

二、对非税收入税收性质的分析

为什么我们将一部分非税收入计入税收呢？

非税收入包括列入一般公共预算的专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入，还包括列入政府性基金预算的政府性基金收入、列入国有资本经营预算的国有资本经营收入。

行政性事业收费中有一部分是为获得相应政府服务而支付的对价（如各种考试费），国有资本经营收入是国有资本的收益，国有资源（资产）有偿使用收入基本上是为获得国有资产而支付的对价，它们都不具有无偿的性质。罚没收入虽然是强制、无偿的，但一般不看作税收。因此，一般公共预算中的非税收入大多不应计入税收。但其中的专项收入（包括教育费附加和地方教育费附加）的多数项目不是对价支付，而是强制、无偿的税收。

在政府性基金收入中，车辆通行费收入、污水处理费收入是为获得相应政府服务而支付的对价，不应计入税收；其他政府性基金收入则不是对价支付，而是具有专项用途的税收，在分析宏观税负时应计入税收收入。

国有资本经营预算中的国有资本经营收入，与一般公共预算中的国有资本经营收入一样，是国有资本的收益，不应计入税收。OECD未将成员国政府企业的收益计入税收中。

需要特别提到的是政府性基金中的国有土地使用权出让金收入，其2024年决算数为47741.70亿元，占当年全国政府性基金收入的近8成。IMF认为土地出让收入只是政府将土地资产转换为货币资金，并没有增加政府的净财富，因此不将其计入政府收入。但如果我们从税收的特征考虑，则应在计算宏观税负时将土地使用权出让金收入计入税收。土地出让收入具有强制性、无偿性，政府出让土地的直接成本远远小于收入，只有一部分土地出让收入用于拆迁补偿、土地开发，而大部分收入是用于城市建设等公共服务。因此，土地出让收入不是对特定政府服务的对价支付，而是为众多政府服务筹集资金，这与税收收入类似。

综上所述，我们应将税收收入、社保基金保险费收入、专项收入、政府性基金收入（除去车辆通行费收入、污水处理费收入）计入税收，而一般公共预算中的其他非税收入、国有资本经营收入则不计入税收。

三、宏观税负与社保支出的相关性

我国中口径宏观税负仅高于5个OECD国家，这是否就能说明我国的宏观税负偏低呢？

OECD国家的宏观税负也有高有低，2023年最高的丹麦与最低的墨西哥相差20多个百分点。不难发现，一国的宏观税负与社保支出之间存在很强的相关性。

OECD有专门的公共社会支出（Public social expenditure）数据，范围包括与养老、医疗、家庭、失能、就业、失业、住房等相关的社会福利，其中养老和医疗方面的支出最大。支出形式既有现金福利，也有实物福利，以前者为主。OECD所称的社会支出，就是我们一般所说的社保支出。欧盟统计局对应的概念就是社保支出（social protection expenditure）。

我国没有类似的专门数据统计，相关数据分列在不同预算的不同款项之下。我们可以将一般公共预算里的社会保障和就业支出、卫生健康支出，以及社会保险基金预算的全部支出（需扣除社保基金收入中的财政补贴收入，避免重复计算）加总，计算我国的公共社保支出。2024年，这三类支出的决算数分别为42136.63亿元、20348.20亿元、105680.45亿元，扣除财政补贴收入26279.16亿元，公共社保支出总额为141886.12亿元，相当于当年GDP的10.5%。

一国的社保支出主要与其老年人口比例、实际退休年龄、养老金替代率、医疗程度、公共社保支出与私人社保支出比例等因素相关。当公共社保支出增长，财政就要筹集所需的资金。

公共社保支出的一部分资金来自于社保缴费，还有一部分来自于其他税收收入。当社保负担加重，社保缴费不足以支付时，加税是常见的办法。例如，为筹集社保资金，日本将消费税税率从5%上调到10%。日本在法律上明确将增加的消费税全额用于社会保障，以争取国民对加税的支持。很多加税措施不会像日本这样指定用途，但主要目的实际上是为社保筹集资金。OECD的一份报告显示，1960年，当时有数据的17个成员国的公共社保支出与GDP的比例平均为7.8%，1990年为16.5%，增长了8.7个百分点。在此期间，OECD的平均宏观税负也大幅增长。1965年，有数据的24个成员国的平均宏观税负为24.9%，1990年为33.9%，增长了9个百分点。宏观税负的增长与公共社保支出的增长几乎同步。由此可见，公共社保支出规模是影响一国宏观税负的重要因素。

我们用散点图描述OECD国家宏观税负与公共社保支出的关系，可以更加直观地看到两者之间的相关性。

在上面的散点图中，我国的坐标点位于拟合线附近。也就是说，如果以OECD国家作为参照，考虑到宏观税负与公共社保支出的相关性，我国宏观税负基本上处于合理水平，并未明显偏高或偏低。当然，OECD国家的宏观税负是否合理，将其作为参照是否合适，还是一个值得研究的问题。

四、实收口径宏观税负

由于宏观税负与公共社保支出的相关性，我们不能用中口径宏观税负直接判断一国的宏观税负是偏高还是偏低，毕竟公共社保的支出水平受一国的客观条件和政策选择影响很大，也较为刚性。如果我们从税收中减去公共社保支出，再除以GDP，就得到剔除了公共社保支出影响的纯宏观税负。这是一个计算宏观税负的新口径。

这个口径是有特别意义的。公共社保支出具有特殊性，主要以养老金、补助、福利等形式，大多是转移性支出，转化为受益者的收入增加或支出减少，而不是像其他政府支出那样形成公共服务。税收是资金从民众流向政府，而公共社保支出则是资金（以现金或实物的形式）流向民众。征收税收和社保缴费时，纳税人与缴费者承受负担，在宏观层面是税负的增加；而公共社保支出发生时，受益者的负担减轻，在宏观层面是税负的减少。在筹集税收和社保缴费再用于公共社保支出这个一进一出的过程中，一部分人的税负增加了，另一部分人的税负减少了，在宏观层面，这一进一出可以抵消。因此，计算这个口径的宏观税负具有合理性。我们可以将中口径财政收入-公共社保支出称为实收口径的财政收入，将（中口径财政收入-公共社保支出）/GDP称为实收口径的宏观税负。对于OECD国家来说，实收口径的宏观税负则是（税收收入-公共社保支出）/GDP。我们倾向于认为，实收口径的宏观税负是一个更适合进行跨国比较的宏观税负口径。

我们据此计算出中国与OECD成员国的实收口径宏观税负。

中国2024年的实收口径宏观税负为13.9%。OECD国家实收口径宏观税负的平均数为12.9%。与中国2024年的实收口径宏观税负比较，23个OECD国家比中国低，15个比中国高。

这进一步说明中国当前的宏观税负大致处于OECD国家的中等水平，并未明显偏低或偏高。

多数OECD国家的宏观税负高，在很大程度上是受社保支出负担所迫。中国虽然也面临老龄化、医疗支出压力的逐渐增大，但目前社保支出负担还不算重，2018年以来，公共社保支出与GDP的比例维持在10%上下，因此，现阶段我国不需要像日本等OECD国家那样通过税制改革增加税负。

近年我国通过制度性的税制改革（如下调增值税税率、提高个人所得税免征额）、政策性的减税措施（如加大留抵退税力度），推动宏观税负持续下降。经济增长减速、房地产市场下行（导致国有土地使用权出让金收入大幅减少），则导致了宏观税负更大幅度的下降。我国中口径宏观税负从2018年的31.5%降低至2024年的24.4%，实收口径宏观税负则从21.6%下降至13.9%。从2025年的财政收支情况看，全国税收收入增速低于名义GDP增速，全国政府性基金收入负增长，可以预见，宏观税负还将有一定程度的下降。

如果以OECD国家作为参照，近年我国宏观税负从较高水平下降到了中等水平。这是积极财政政策的成果，也是经济进入新发展阶段的反映。新常态还会带来财政支出功能和结构的转变。

在经济快速增长的阶段，企业部门承受税负的能力较强，政府支出的效能也大，因而较高的宏观税负可能是合理的；当经济增长放缓，企业部门和住户部门承受税负的能力会减弱，这时应该合理、适度地降低宏观税负。我们不能根据以往的经验判断税负的高低，而应基于新常态的态势对财政收支进行评估。

五、当前需要稳定宏观税负、优化财政支出结构

我国各口径宏观税负连年下降，但从实收口径宏观税负看，并没有明显偏低。基于这样的判断，我们对财政政策和税制改革有如下几点认识。

第一，当前需要稳定宏观税负，但不应以提高税负为目标。

由于宏观税负逐渐下滑，很多专家担心我国宏观税负偏低，甚至有人提出，通过增加一些税种的税率提高宏观税负。在经过多年的下滑之后，稳定宏观税负具有一定的必要性，但提高宏观税负则需要进一步论证。我国实收口径宏观税负仍属于OECD国家中的中等水平，并没有明显偏低，提高税负并不具有当然的合理性。

中央经济工作会议指出，要继续实施更加积极的财政政策。更加积极的财政政策将以增支为主，保持必要的支出总量；以减税为辅，前些年实施了大规模的减税措施，以后减税的力度将减小。近两年的中央经济工作会议都没有提及减税，体现了稳定宏观税负的意图。稳定宏观税负可以为保持必要支出总量创造有利条件。会议也指出，保持必要的财政赤字、债务总规模。这又体现了通过赤字和债务而不是提高宏观税负保持必要支出总量的意图。

在不提高税负的前提下稳定宏观税负，效果可能是宏观税负继续下滑，但下滑的速度减缓。

第二，财政支出力度可能受限，需要大力优化财政支出结构。

虽然近些年一直实施积极的财政政策，还提高了赤字率，以保持财政支出力度，但一般公共预算支出、政府性基金预算支出与GDP的比例仍在缓慢下滑。这说明，财政支出的空间受到了宏观税负下降的约束。那么，更加积极的财政政策可能只能保持必要的支出总量，而难以维持支出总量的扩大（以财政支出与GDP的比例衡量）。在这种局面下，财政支出结构必须优化，使必要的支出总量发挥更大效能。财政支出的功能和结构可能会经历转型。基础设施建设方面的投入会减少。

第三，需要优化政府收入结构，提高狭义税收收入占GDP的比重。

我国名义上的税收收入是狭义的税收收入，其占GDP的比例很低，大量政府收入是以非税收入的形式存在。我们在上文中指出，很多非税收入——主要是政府性基金收入——具有强制性、无偿性的特征，实际上就是税收。随着土地出让收入的减少，税收性质的非税收入占GDP的比例下降，这是我国中口径宏观税负下滑的重要原因。非税收入的规范性、稳定性不如税收收入。我国应优化政府收入结构，使名义上的税收收入的比例提升，而非税收入的比例下降，以增强政府收入的规范性、稳定性。这将使狭义的税收收入占GDP的比重提高，而广义的税收收入占GDP的比重（中口径宏观税负）增强稳定性。将一些非税收入（例如教育费附加和地方教育费附加）转化为税收收入，是调整政府收入结构可能采取的措施之一。

第四，未雨绸缪地研究应对老龄化压力的财税制度。

可以预见，我国的老龄化程度会继续提高，同时，医疗方面的公共支出也会越来越大，公共社保支出压力将逐渐加重。很多OECD国家都经历了公共社保支出上升的过程，特别是日本，其公共社保支出与GDP的比例从1980年的不到10%上升至目前的25%左右。

为缓解公共社保支出的压力，日本提高了消费税率，其财政部门还在继续推动宏观税负提高。如果未来公共社保支出持续增长，我国也将需要相应提高宏观税负。我们应该未雨绸缪地研究应对老龄化压力的财税制度。一方面，我国需要避免福利陷阱，合理提升福利水平，谨慎增加社保支出。另一方面，我们需要研究，当公共社保支出持续增长到一定程度时，如何通过加税措施筹集资金。