首份五年规划是香港进入现代化治理的新起点

文丨刘澜昌

今年春天，传出香港要制定首份“五年规划”，要对接和融入国家发展大局。当时，笔者还听到一些学者说，那不是和内地一样搞“计划经济”了吗？到什么时代了，还有这等旧观念，首先内地也不是纯粹的“计划经济”，内地的“五年计划”早已改成“五年规划”。而香港也搞“五年规划”，不过也是加强顶层设计，不再是做多少算多少。虽然时间很紧，但是香港的首份“五年规划”还是拿得出手。

值得强调的是，首份五年规划，是香港的一个里程碑，重要意义在于拉开香港现代治理转型的序幕。这，标志香港跳出“积极不干预”“小政府大市场”的旧思维束缚，跟上全球主要经济体“政府引导、市场主体”的现代治理潮流。美国的产业干预案例已经证明，即使是奉行自由市场的发达国家，在大国竞争之下也会主动运用政策与财政工具布局长远发展。香港在“一国两制”框架之下推出五年规划，不是改变自由经济体制，而是补足过去治理体系缺乏长远统筹的短板。

进入二十一世纪第二个十年，全球经济秩序已经告别古典自由市场经济。在百年大变局之下，全球发展模式也在进行疾风骤雨式的变革，市场经济和计划经济正在急速的融合。新式的混合型经济，正在全球各国各地区取得成功。就拿世界最强的资本主义大国美国来说，从特朗普第一个任期到拜登政府，再到特朗普第二个任期，行政干预经济发展可谓不择手段，包括半导体、电力、制造业等等，一方面给予美国企业巨额补贴，同时以高关税打压外国企业。拜登政府的《晶片与科学法案》补贴527 亿；到特朗普第二任期整个大法案高达 2800 亿美元。笔者认为，特朗普将美国军费加达15000亿美元，为打造“金穹计划”“特朗普金色舰队”预算也是动辄过万亿美元。这也是，以军工产业对动美国制造业回流。所以，还墨守成规，忽视顶层设计，不敢带动香港经济转型，实际不但落后于内地，也是落伍于全球潮流 。在这样的全球大背景下，香港推出回归后首份五年发展规划，标志着治理哲学的重大转变：由过去长期奉行的“积极不干预”，转向有效市场与有为政府相结合，这不是对市场机制的否定，而是香港现代化治理的全新起点。当然，这份五年规划仅是开端，许多深层次难题仍待持续深化改革，香港亦需要在国家现代化强国的宏大目标之下，重新思考自身长远定位，破解人口、土地财政等长期困局。

香港过去长期依赖“积极不干预”理念，政府较少做长周期、跨领域的顶层发展规划，经济高度依赖金融、地产、贸易等传统产业，发展方向很大程度由市场资本主导。这种模式在全球化繁荣阶段，充分发挥香港国际自由港的优势，造就昔日的经济辉煌。但随着全球地缘竞争加剧、内地改革开放后区域竞争格局转变，加上人口老化、住房短缺、产业单一等内部矛盾积累，只靠市场自发调节已经无法解决深层结构问题。很多重大长远项目，例如北部都会区开发、创科产业生态建设，投资周期长、短期商业回报有限，单纯依靠私人市场资本难以推动。在此背景下，《香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划（2026—2030 年）》出台，成为香港现代治理转型的里程碑。规划明确“有效市场、有为政府”的施政理念，保留香港自由市场、资金自由流动、普通法体系等核心竞争优势，同时发挥政府统筹、引导资源的作用，系统谋划经济、产业、土地、人口、民生、安全等各领域发展，这正是顺应全球现代经济治理的大趋势。

不过，必须认清，首份五年规划仅仅是起点，而非终点。这份规划设定了未来五年的量化指标与行动方案，包括强化四大中心、推进北部都会区、增加公营房屋供应、推动创科发展、完善人才政策等，回应社会最迫切的民生与经济诉求。但从更长远的历史维度观察，香港的长期愿景蓝图仍然有待进一步补充与深化。当前国家正在推进民族复兴与现代化强国建设，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是宏大的百年目标。在这个宏大战略之中，香港要扮演什么长期角色？除了巩固传统国际金融、贸易中心之外，在科技创新、全球高端服务、数字经济、东盟经贸枢纽等领域，香港如何打造不可替代的独特价值，避免在大湾区与全球城市竞争中边缘化？这份五年规划侧重于未来五年的落地任务，属于中期行动纲领，面向 2035 年甚至更长远的愿景，仍需要持续研究、打磨、凝聚社会共识。

人口结构危机，是香港必须面对的头号长期挑战，也是这份五年规划重点应对的议题之一。香港长期面对人口自然负增长，出生率持续偏低，人口快速老化，劳动人口萎缩，而且人力结构严重失衡：高端金融、创科人才不足，安老、建造、物流、护理等基层劳动力缺口巨大。政府近年推出高才通、优才计划，成功吸引大量高学历高端人才来港，短期止住劳动人口下滑趋势，成绩显著。另一方面，完善基层劳工输入配套；同时改善托育、家庭支援政策，提升本地生育率；更重要是解决住房、医疗、教育等民生配套，打造可以留住人才的城市环境，让人才愿意落地、长期扎根。重要的问题还在于，香港未来的人口规模，也很需要做出顶层设计。是长期维持750多万人，还是争取早日到达千万级的人口规模，这是香港经济和社会发展的基础问题。很早就有人提出，香港没有过千万人口规模，是够不上国际级都会。事实上，香港不似内地城市有几乎常住人口近三之一的流动人口规模，其消费力也成为强大的经济发展动力。故此，香港的大发展蓝图是不能缺少人口规模要件。

土地与土地财政模式，是香港最为棘手的深层难题，也是制约住房、产业、人口政策的根源。长期以来，香港特区政府财政收入高度依赖卖地与地产相关税收，形成了独特的土地财政模式。这套体制过去为政府带来稳定收入，但也造成土地供应节奏容易受地产市场周期影响，土地开发周期漫长，住房供应追不上人口增长与改善居住的需求，推高楼价与租金，加重市民负担，同时抬高创科企业、中小企业的营运成本。北部都会区开发，正是试图打破旧有土地开发逻辑，五年规划设定北部都会区五年熟地供应 900 公顷的硬性约束指标，同时大幅提升公营房屋建屋量，计划五年兴建约 19.6 万个公营房屋单位，目标把公屋轮候时间降至四年以下，并在 2030 年前基本消除住宅内的劣质㓥房。不过，土地开发牵涉收地、法定程序、环保争议、资金安排等大量阻力，旧有土地财政转型更是牵一发而动全身。香港需要逐步降低财政对卖地收入的依赖，拓宽税基，发展创科、数字经济等高增值产业，培育新的财政收入来源。事实上，政府的财政收入来源，是香港发展的大问题。港人北上消费，说明了香港经济自由度虽高，但是经济竞争力则是未能匹配。其中，楼价租金高企无疑是影响竞争力的重要元素，政府长期依赖土地财政，自然会影响到对这一结构性问题的治理。

最后，需要肯定的是，五年规划对于香港在国家现代化强国建设中的定位，以及在全球国际都会城市中的定位，是清晰的，自信的。这，也是广大市民看到美好的发展前景，受到鼓舞，激发向上的力量。相信，政府也会继续完善香港发展的顶层设计，修补发展远景蓝图，并抓落实，市民大众切实受惠。