民办学校终止、退出的重要法律问题探讨（中）

2026年6月至7月间，广东省教育厅等五部门连接发布了《广东省民办学校财务清算办法》（2026年6月24日）及“广东省教育厅等五部门关于印发《广东省民办学校重大事项变更与退出办法》的通知”（2026年7月22日）。这两份文件的出台，引发业内极大关注。加之此前笔者一直在关注和思考民办学校终止和退出的诸多法律问题，特别是近一两年接到这方面的咨询问题也日益增多。故笔者认为仍有必要在广东省这两份重磅文件出台之际，再次就民办学校终止、退出的重大法律问题进行一些深入分析和探讨。特此撰文如下。

《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）

第五十条 民办学校终止的，应当交回办学许可证，向登记机关办理注销登记，并向社会公告。

民办学校自己要求终止的，应当提前6个月发布拟终止公告，依法依章程制定终止方案。

民办学校无实际招生、办学行为的，办学许可证到期后自然废止，由审批机关予以公告。民办学校自行组织清算后，向登记机关办理注销登记。

对于因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校，应当向人民法院申请破产清算。

依据上述规定，笔者认为，民办学校的终止并非一个单一概念，而是应当根据终止原因的不同，分为三种情形来分别讨论。这三种情形所触发的程序、所涉及的法律关系、以及学校自身的义务和责任，都存在显著差异。笔者将其归纳为：办学许可证到期前自己要求终止、办学许可证到期后被审批机关要求终止、因资不抵债无法继续办学被迫终止。以下逐一分析。

02

被审批机关要求终止：吊销、撤销与自然废止的区分

这是实践中情形最为复杂的一类终止方式。笔者之所以将标题概括为"被审批机关要求终止"，是因为这一类别实际上包含三种不同的法律路径，它们虽然最终都导致学校办学资格的消灭，但法律性质、触发条件和程序要求截然不同。笔者将其区分为：因违法办学被吊销办学许可证、因许可瑕疵被撤销办学许可、因许可证到期且无实际办学行为而自然废止。

这三种路径的法律性质分别是：行政处罚、行政许可纠错、行政许可的自动失效。三者在法律依据、程序要求、法律后果上均有根本差异，不可混为一谈。

吊销办学许可证：行政处罚路径

吊销办学许可证，是审批机关对严重违法办学的民办学校作出的行政处罚，属于《行政处罚法》第九条第三项规定的"吊销许可证件"。这一路径的法律依据，是《民办教育促进法》第六十二条：

民办学校有下列行为之一的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）擅自分立、合并民办学校的；

（二）擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者的；

（三）发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的；

（四）非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的；

（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的；

（六）提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证的；

（七）伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的；

（八）恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的。

此外，《实施条例》第六十三条还补充规定了一系列可援引第六十二条予以处罚的情形，包括违背教育方针、违反规定开展教育教学活动、决策机构未依法履职、教学条件明显不能满足要求、校舍存在重大安全隐患、侵犯受教育者合法权益、违规聘任解聘教师、违规招生等。这些情形的设定，基本覆盖了民办学校办学过程中可能出现的各类严重违法行为。

笔者提请注意的是，吊销办学许可证作为一种行政处罚，必须严格遵循《行政处罚法》规定的程序。该法第六十三条第三项明确将"吊销许可证件"列入应当告知当事人有要求听证权利的行政处罚范围。这意味着，审批机关在作出吊销决定之前，必须履行以下程序义务：

1

告知义务

依据《行政处罚法》第六十二条，行政机关在作出行政处罚决定之前，必须向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。未履行告知义务的，不得作出处罚决定。

2

听证程序

依据《行政处罚法》第六十三条、第六十四条，当事人要求听证的，应当在被告知后五日内提出；行政机关应当在举行听证的七日前通知当事人听证的时间、地点；听证公开举行，由非本案调查人员主持；当事人可以亲自参加，也可以委托一至二人代理；听证应当制作笔录。如果当事人无正当理由拒不出席听证，视为放弃听证权利，行政机关可以终止听证。

3

法制审核

依据《行政处罚法》第五十八条，吊销许可证件属于"直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的"情形，在作出处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定。

4

集体讨论

依据《行政处罚法》第五十七条第二款，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。吊销办学许可证属于重大行政处罚，应当经过集体讨论程序。

5

决定书与送达

依据《行政处罚法》第五十九条、第六十一条，处罚决定书应当载明当事人信息、违法事实和证据、处罚种类和依据、履行方式和期限、救济途径和期限等。决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，应当在七日内依照《民事诉讼法》的规定送达。此外，依据第六十条，行政机关应当自立案之日起九十日内作出处罚决定。

吊销办学许可证后，依据《民办教育促进法》第五十六条第（二）项，"被吊销办学许可证的"是学校应当终止的法定情形之一。学校由此进入终止程序，依据第五十八条，此种情形下"被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算"。笔者提请注意，这里的清算主体不再是学校自行组织，而是审批机关组织清算。这是吊销路径与主动终止路径的重要区别：被吊销的学校已经丧失了自行组织清算的资格和信任基础，由审批机关接管清算，更有利于保障各方利益。

撤销办学许可：行政许可纠错路径

撤销办学许可，与吊销办学许可证是两个完全不同的法律概念，实践中经常被混淆。吊销是行政处罚，针对的是学校在办学过程中的违法行为；撤销则是行政许可的纠错机制，针对的是办学许可证在作出之时即存在的违法瑕疵。撤销的法律依据是《行政许可法》第六十九条：

有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

依据上述规定，撤销许可的情形分为两大类：一是行政机关方面的过错（滥用职权、超越职权、违反程序、审核不严），二是被许可人方面的过错（以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可）。两类情形的法律后果不同：因行政机关过错导致撤销的，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿；因被许可人欺骗、贿赂导致撤销的，被许可人基于许可取得的利益不受保护。

笔者需要特别指出的是第六十九条第三款的"公共利益例外"条款——即使许可存在上述撤销事由，如果撤销可能对公共利益造成重大损害的，可以不予撤销。这一规定在民办学校领域具有特殊的适用价值：如果一所民办学校在校学生众多，撤销其办学许可将导致大量学生失学，审批机关可以基于公共利益考量，选择不予撤销，转而采取其他纠错措施。当然，这一条款的适用应当严格把握，不能成为审批机关逃避纠错义务的借口。

还有一个值得关注的问题是：因撤销办学许可而导致学校终止后，由谁组织清算？《民办教育促进法》第五十八条规定"被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算"。这里使用的是"撤销"而非"吊销"，字面上涵盖了行政许可撤销的情形。因此，学校因办学许可被撤销而终止的，同样应当由审批机关组织清算。但从法理上讲，如果学校是以欺骗手段取得办学许可的，学校自始不具备合法办学资格，其所谓的"债权债务"关系可能更为复杂，清算过程中还可能涉及违法所得的追缴等问题。

许可证到期自然废止：自动失效路径

这是《实施条例》第五十条第三款规制的情形，也是实践中最容易被忽视的一种终止方式。该款的适用前提是：民办学校无实际招生、办学行为，且办学许可证到期。两个条件须同时具备。

"无实际招生、办学行为"，是指学校在办学许可证有效期内，事实上已经停止了招生和教学活动，名存实亡。这种情形下，学校并未主动提出终止申请，而是因为许可证到期而被动终止。法律对此种情形的处理方式是：办学许可证到期后自然废止，由审批机关予以公告。

"自然废止"这一表述意味着，此种终止并非基于审批机关的行政处罚决定，也非行政许可的撤销，而是基于法律事实——许可证到期——的自动发生。审批机关的"公告"行为，是对这一法律事实的确认和公示。这一点与吊销（行政处罚）和撤销（许可纠错）有本质区别。

这里涉及《行政许可法》第七十条第一项的规定——"行政许可有效期届满未延续的"，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。办学许可证到期后自然废止，本质上就是行政许可有效期届满未延续的注销情形。同时，《行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出许可决定的行政机关提出申请。如果学校未在届满三十日前申请延续，许可证到期后即丧失效力。当然，《实施条例》第五十条第三款的特殊之处在于，它还附加了"无实际招生、办学行为"这一条件——如果学校有实际办学行为且许可证到期，理论上应当申请延续，而非当然自然废止。这一问题笔者此前撰写专门文章进行了探讨，在此不再赘述。

笔者提请注意的是，自然废止路径下有一个需要厘清的问题：办学许可证的"有效期"是如何确定的？实践中，各地审批机关颁发的办学许可证，有效期并不统一，有的为三年，有的为五年。学校在许可证有效期内如果持续正常办学，到期前应当申请延续；如果事实上已经停止办学活动，到期后许可证自然废止。审批机关在此种情形中的角色是确认和公告，而非主动作出终止决定。

三种路径的共同问题：清算义务与责任

无论学校是被吊销、被撤销还是自然废止，其法人资格在注销登记之前仍然存续。依据《民法典》第七十二条，"清算期间法人存续，但是不得从事与清算无关的活动。"这意味着，即使办学许可证已经被吊销或撤销或自然废止，学校在完成清算和注销登记之前，其法人主体资格并未消灭，仍然负有清理债权债务的义务。

但三种路径下，清算的组织主体并不相同。依据《民办教育促进法》第五十八条：

——被吊销办学许可证的，属于"被审批机关依法撤销的"情形，由审批机关组织清算。这是因为学校因严重违法被吊销许可证，已经丧失了自行组织清算的信任基础，由审批机关接管更为妥当。

——被撤销办学许可的，同样属于"被审批机关依法撤销的"情形，由审批机关组织清算。

——许可证到期自然废止的，第五十条第三款明确规定"民办学校自行组织清算"。这是因为自然废止并非基于学校的违法行为，学校仍有自行组织清算的资格。

这一区分至关重要。实践中，不少举办者误以为许可证被吊销或到期就算"自动散伙"了，对清算和注销登记程序置之不理，最终留下大量未了债务和法律隐患。尤其是被吊销许可证的学校，举办者可能认为"既然是政府吊销的，善后也该由政府负责"，这种认识是错误的。即使由审批机关组织清算，举办者仍然负有配合清算的义务，包括移交学校资产、财务账册、印章等重要资料。依据《民法典》第七十条，清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任。在被吊销的情形下，如果举办者拒绝配合审批机关的清算工作，甚至转移、隐匿学校资产，可能面临更为严重的法律后果。

对于自然废止情形，学校自行组织清算的具体程序，与上文"主动终止"部分所述的自行清算程序基本相同，此处不再赘述。但有一个特殊问题需要注意：自然废止的情形下，学校已经无实际办学行为，可能已经没有在校学生需要安置，第五十七条规定的学生安置义务在此种情形下的适用可能较为简单。但如果学校虽然名义上"无实际招生、办学行为"，但事实上仍有少量学生未完成学业或未退还未消费的学费，仍然不能免除学生安置和退费的义务。

还有一个值得探讨的问题：审批机关在公告办学许可证自然废止时，是否负有督促学校完成清算和注销登记的义务？笔者认为，从行政管理的角度来看，审批机关至少应当尽到告知义务——即在公告中明确提示该学校应当依法组织清算并办理注销登记，并告知不履行清算义务的法律后果。更进一步，对于被吊销和被撤销的学校，由于清算由审批机关组织，审批机关负有更为积极的组织清算义务——它不能仅仅吊销或撤销许可证后就置之不理，而应当主动启动清算程序，指定清算组，接管学校资产。如果审批机关怠于履行组织清算义务，导致学校资产流失或债权人利益受损，依据《行政许可法》的相关精神，审批机关可能面临行政不作为的法律风险。

最后需要指出的是，吊销和撤销路径下，学校终止后仍然适用《民办教育促进法》第五十九条规定的清偿顺序——学生退费第一顺位、教职工工资社保第二顺位、其他债务第三顺位。这一清偿顺序不因学校是被吊销还是被撤销而改变，体现了立法者对学生和教职工权益的一贯优先保护。此外，被吊销许可证的学校，如果存在第六十二条所列违法行为中的违法所得，依据该条"有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得"的规定，违法所得部分应当先退还所收费用，再由行政机关没收。这意味着，在清算过程中，除了第五十九条规定的清偿顺序外，还可能涉及行政没收程序的交叉适用，清算的法律关系更为复杂。

文源 | 丰乐法苑（2026年9月4日）

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