民办学校终止、退出的重要法律问题探讨

2026年6月至7月间，广东省教育厅等五部门连接发布了《广东省民办学校财务清算办法》（2026年6月24日）及“广东省教育厅等五部门关于印发《广东省民办学校重大事项变更与退出办法》的通知”（2026年7月22日）。这两份文件的出台，引发业内极大关注。加之此前笔者一直在关注和思考民办学校终止和退出的诸多法律问题，特别是近一两年接到这方面的咨询问题也日益增多。故笔者认为仍有必要在广东省这两份重磅文件出台之际，再次就民办学校终止、退出的重大法律问题进行一些深入分析和探讨。特此撰文如下。

《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）

第五十条 民办学校终止的，应当交回办学许可证，向登记机关办理注销登记，并向社会公告。

民办学校自己要求终止的，应当提前6个月发布拟终止公告，依法依章程制定终止方案。

民办学校无实际招生、办学行为的，办学许可证到期后自然废止，由审批机关予以公告。民办学校自行组织清算后，向登记机关办理注销登记。

对于因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校，应当向人民法院申请破产清算。

依据上述规定，笔者认为，民办学校的终止并非一个单一概念，而是应当根据终止原因的不同，分为三种情形来分别讨论。这三种情形所触发的程序、所涉及的法律关系、以及学校自身的义务和责任，都存在显著差异。笔者将其归纳为：办学许可证到期前自己要求终止、办学许可证到期后被审批机关要求终止、因资不抵债无法继续办学被迫终止。以下逐一分析。

01

学校要求终止：主动终止的程序/义务

民办学校终止/退出

这是《实施条例》第五十条第二款规制的情形。民办学校在办学许可证有效期限内，因自身经营决策的原因——如生源不足、举办者无意继续经营、战略调整等——主动提出终止办学。此情形的法律依据并不仅限于《实施条例》第五十条，而是由《民办教育促进法》及《民法典》共同构成完整的规范体系。

《民办教育促进法》

第五十六条 民办学校有下列情形之一的，应当终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。

依据上述规定，民办学校自己要求终止的，需要满足两个条件：一是根据学校章程规定提出终止，二是经审批机关批准。这意味着，主动终止并非学校单方宣布即可生效——它首先需要符合学校章程规定的终止决策程序，其次需要取得审批机关的批准。这两个条件构成了主动终止的规定和法定前置程序。

关于第一个条件，民办学校章程通常会规定终止事项的决策权限和程序。对于理事会或董事会领导下的民办学校，终止决定需要经过理事会或董事会决议，且需三分之二以上以上决策机关组成人员同意方为有效。依据《民法典》第六十九条第（二）项的规定，"法人的权力机构决议解散"是法人解散的法定情形之一。学校理事会或董事会的终止决议，即属于此处的"权力机构决议解散"。

关于第二个条件，审批机关的批准是主动终止生效的行政程序要件。笔者提请注意的是，这里的"批准"具有行政许可性质——审批机关在审查终止申请时，不仅审查形式要件，还可能实质审查终止方案是否妥善、学生安置是否落实等。如果审批机关认为终止方案存在重大缺陷，有权要求学校修改后重新提交，甚至不予批准。

在获得审批机关批准后，学校即进入实质性的终止程序。法律对此种情形设定的核心要求是：提前6个月发布拟终止公告，并依法依章程制定终止方案。

"提前6个月"这一时限要求，是法律为保障相关利益方预留的缓冲期。6个月的时间，既要让在校学生有充分的时间寻找替代学校、办理学籍转移，也要让教职工有合理的时间另谋出路，还要让债权人有机会申报债权。笔者认为，这一时限是强制性规定，而非倡导性建议——如果学校未提前6个月公告即径行终止，可能导致终止程序存在瑕疵，审批机关有权不予确认终止效力，由此引发学生家长和教职工的群体性纠纷，举办者还可能承担相应的法律责任。

"依法依章程制定终止方案"，则意味着终止方案的内容既要符合法律法规的要求，也要符合学校章程的规定。终止方案通常应当包括以下核心内容：

1

在校学生安置方案

《民办教育促进法》第五十七条明确规定："民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。"这一规定将学生安置从"道德义务"提升为"法定义务"。终止方案中应当明确：在校学生的人数及年级分布、拟分流的目标学校、学籍转移的时间安排、与接收学校的衔接方案等。对于实施义务教育的民办学校，审批机关负有协助义务，学校在制定安置方案时应当主动与审批机关沟通协调。

2

教职工遣散及补偿方案

学校终止导致劳动合同客观上无法继续履行，属于《劳动合同法》第四十条第（三）项"劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化"的情形。学校应当与教职工协商解除劳动合同，并依法支付经济补偿。终止方案中应当列明：教职工人数及岗位情况、经济补偿的计算标准及总额、补偿金的资金来源及支付时间等。

3

资产处置及债权债务清理方案

学校终止涉及校舍、教学设备等固定资产的处置，以及对外债权债务的清理。终止方案应当明确资产处置方式（如拍卖、转让、移交、捐赠等）、债权债务清理的时间表及责任人员。

4

剩余财产的处理方案

这一点因学校性质不同而有所区别，下文详述。

终止方案制定完成后，学校即进入清算阶段。关于清算的法律依据，《民办教育促进法》第五十八条给出了明确规定：

民办学校终止时，应当依法进行财务清算。

民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。

该条确立了"谁终止、谁清算"的基本原则。学校自己要求终止的，由学校自行组织清算。这与《民法典》第七十条的规定相呼应——"法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。"换言之，学校理事会或董事会的成员，是法定的清算义务人，负有及时组成清算组的法定义务。如果清算义务人怠于履行清算义务，造成损害的，依据《民法典》第七十条第三款，应当承担民事责任。

关于清算组的具体组建，各地地方性规定提供了更为细致的操作指引。以广东省为例，《广东省民办学校财务清算办法》规定，民办学校财务清算应当自清算基准日起15日内组建清算组；清算组应当自成立之日起10日内通知已知债权人，并在清算组成立后向社会发布清算公告。浙江省、海南省等地则要求自清算基准日起5日内组建清算组，并在清算组成立之日起15日内向社会发布清算公告。青岛市的时限则更为宽松，要求自清算基准日起15日内组建清算组，60日内发布清算公告。笔者提请注意的是，这些地方性规定的时限要求不尽一致，学校在启动清算程序时，应当先行了解并适用所在地的具体规定。

清算组的人员构成，一般包括学校举办者代表、法定代表人、财务负责人、教职工代表，必要时还可聘请律师、会计师等专业人士参与。清算组成立后，依法行使以下职权：清理学校财产，编制资产负债表和财产清单；通知、公告债权人；处理与清算有关的未了结业务；清缴所欠税款；清理债权、债务；处理清偿债务后的剩余财产；代表学校参与民事诉讼等。这些职权的法律依据，可参照《民法典》第七十一条——"法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法律的有关规定。"

清算过程中最关键的问题之一，是债务清偿的顺序。《民办教育促进法》第五十九条对此作出了专门规定，这也是民办学校清算区别于一般企业清算的重要特点。

依据该条，民办学校的财产按照下列顺序清偿：第一，应退受教育者学费、杂费和其他费用；第二，应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；第三，偿还其他债务。这一清偿顺序体现了立法者对受教育者和教职工权益的优先保护——学生的退费请求权位列第一顺位，优先于教职工工资和一般债务。笔者认为，这一安排的法理基础在于：学生作为教育服务的消费者，其已缴纳的学费往往数额较大且涉及众多家庭，将其置于第一顺位清偿，有利于维护社会稳定和教育公平。

清偿上述债务后的剩余财产处理，因学校性质而异。依据《民办教育促进法》第五十九条第二款的规定：

非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，继续用于其他非营利性学校办学，不得向举办者分配；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理，即按照股东出资比例或章程约定进行分配。

以及《民法典》第九十五条：

为公益目的成立的非营利法人终止时,不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的;无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的,由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人,并向社会公告。

故，由此可以看出，非营利性民办学校和营利性民办学校在剩余财产处置问题上的这一区分体现了分类管理的立法思路——非营利性学校的财产具有公益属性，终止时不得回流举办者；营利性学校则适用公司法的剩余财产分配规则。

清算完成后，清算组应当制作清算报告，并提交学校决策机构确认。依据《民法典》第七十二条的规定，"清算期间法人存续，但是不得从事与清算无关的活动。”这意味着，学校在清算期间虽然法人资格尚未消灭，但不得再行招生办学，只能从事与清算相关的事务。清算结束后，学校依据《民办教育促进法》第六十条的规定，由审批机关收回办学许可证和销毁印章，并注销登记。至此，学校的法人资格归于消灭，主动终止程序终结。

如果学校在自行清算过程中发现资不抵债——即全部资产不足以清偿全部债务——则自行清算即失去合法性基础，必须依法转入破产清算程序，进入第三种情形。这一转换的必要性在于：自行清算的前提是资产足以清偿全部债务，一旦资不抵债，继续自行清算将损害部分债权人的利益，必须转入由人民法院主导的破产清算程序，以确保全体债权人公平受偿。

文源 | 丰乐法苑（2026年9月1日）

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