“欧洲大陆最后一道墙倒下了”

“欧洲大陆最后一道墙倒下了。我们开启了一个充满机遇、迈向共同繁荣的新时代。”7月15日中午，欧洲大陆南端英属飞地直布罗陀与西班牙陆地边境存在了一个多世纪的围栏被彻底拆除时，到场见证的西班牙首相桑切斯说。

然而，围栏拆除并不意味着所有问题都已解决，实体的“墙”倒下了，新的边境安排才刚刚开始运行，“后脱欧时代”的英欧关系走向依然充满悬念。

关卡移位：边境管控的再调整

1713年，标志着西班牙王位继承战争主要战事结束的《乌得勒支条约》签署后，直布罗陀归属英国，但西班牙对直布罗陀主权归属一直存有异议。20世纪初，双方边界开始出现永久性实体围栏。2016年，英国公投通过“脱欧”决定。2020年12月31日，在英国“脱欧”过渡期结束前夕，英西达成被称为“新年前夜协议”的政治共识，同意“消除壁垒”，推动形成一体化的经济与社会空间。

2026年4月18日拍摄的英属直布罗陀与西班牙边境关卡（手机照片）

2025年6月，英国、欧盟、西班牙与直布罗陀方面达成政治层面的协议。2026年7月14日，欧盟和英国在布鲁塞尔签署关于直布罗陀未来地位的协议（以下简称“协议”），并在当月15日起开始临时执行。“协议”在不改变英国和西班牙各自主权立场的前提下，维持人员和货物顺畅流动，同时重新安排边境管控事项。

人员方面，取消直布罗陀与西班牙之间陆地边境的例行人员检查，将申根外部边境检查——申根区成员国对其与非申根国家（含非欧盟国家）交界处的出入境管控措施，改在直布罗陀机场和港口实施，直布罗陀则仍处于申根区之外。具体而言，旅客经机场或港口从申根区外抵达时，直布罗陀方面先依据本地法律实施检查，西班牙方面随后执行申根边检；出境时顺序相反。对于不符合欧盟法律规定的入境条件，且不适用相关例外条款的第三国公民，西班牙主管机关拒绝其进入申根区。

货物方面，欧盟与直布罗陀之间取消进出口关税和货物数量限制。为保持陆地边界畅通，运往直布罗陀的货物将先由西班牙境内的欧盟海关完成清关，再进入直布罗陀。由此，主要海关手续不再集中于直布罗陀与西班牙之间的陆地关卡。

这样一来，原本集中于陆地边界的人员和货物管控，被重新分散至机场、港口和海关等不同场所。具体安排虽有不同，背后的治理逻辑却一致：边境管控不再依附于一条可见的地理界线，而是进一步延伸至签证、数据和信息系统等制度环节。

主权未决：治理权责的重新安排

比关卡移到哪里更复杂的是治理权限如何分配。“协议”在保留英西双方既有主权和管辖权立场的同时，对边境管理、签证、规则落实等具体职能作出了细化安排。

直布罗陀继续依据本地法律实施自身边境管控；西班牙在机场、港口执行申根边检，对以直布罗陀为主要停留目的地的短期签证，原则上由西班牙按照申根规则进行签发；在需要与欧盟规则衔接的领域，相关规则通过直布罗陀本地法落实。与此同时，“协议”设立合作理事会和专门委员会，并辅以评估、监督和争端解决等机制，为协调、实施和履约提供制度保障。

但制度设计本身并不足以促成合作。各方之所以愿意接受这种安排，一个重要原因是维持跨境流动符合彼此利益。对直布罗陀而言，其经济以服务业为主，并高度依赖跨境劳动力，与周边地区保持稳定联系十分重要；对西班牙南部邻近地区而言，直布罗陀提供的就业机会和其他跨境经济联系同样具有重要价值。这种相互依赖意味着，维持人员和货物流动并非抽象的“政治善意”，而是双方共同面对的实际需求。

利益可以促成合作，却不足以保证合作长期维持。维持这种低摩擦通行，还需要持续的规则兼容和履约作为支撑。对于“协议”规定实行动态接轨的欧盟法领域，若相关欧盟法发生更新，英国方面须在收到通知后30天内告知欧盟是否接受相关规则，并按“协议”要求将其纳入直布罗陀本地法。若明确拒绝、逾期未作通知，或未按规定完成落实，有关事项原则上将被视为终止状态，除非合作理事会另作决定。

制度边界：运转还需现实检验

“脱欧”扩大了英国的政策自主空间，却没有消除其与欧盟在地理、经济和安全上的长期联系。2025年以来，英欧围绕建立共同的动植物卫生与检疫区域、衔接碳排放交易体系，以及英国参与欧盟内部电力市场等问题，相继启动并推进一系列谈判。这些议程都指向同一个现实：成员关系可以终止，利益联系却会推动制度合作重新建立。

直布罗陀有关问题正是这一现实的集中体现。“协议”并未改变直布罗陀处于欧盟和申根区之外的地位，却通过在部分领域接轨欧盟规则，换取更低的人员和货物流动成本。

这也凸显出“后脱欧时代”英欧关系的一个核心问题——英国“脱欧”后，究竟要在多大程度上与欧盟保持规则和制度上的接轨。接轨程度越低，政策自主空间越大，但跨境贸易、人员流动和监管协调的摩擦往往也越高；降低摩擦，则意味着提高规则兼容程度，甚至接受一定程度的动态接轨。

这种选择并非抽象的“亲欧”或“疑欧”之争，而是政策自主与跨境成本之间不断权衡的过程。权衡结果最终会落在具体的规则和治理权限上。

传统的领土边界依然存在，主权争议和身份认同也没有消失；与此同时，市场准入、规则制定、签证权限、数据交换和执法责任，又在这些传统政治边界之外共同构成了一层“制度边界”。后者看似技术化，实质上仍关乎权力分配——谁制定规则，谁负责执行，规则变化后谁需要跟随，谁又愿意为“不跟随”承担多大成本。

不过，制度边界如何划定是一回事，这套制度安排能否长期维持又是另一回事。“协议”目前处于临时适用阶段，正式生效需缔约双方完成各自内部程序。同时，“协议”规定在生效四年后进行首次联合审查，此后定期审查。

更重要的是，制度能否持续运转，最终还要经受现实检验。若欧盟相关规则日后更新，直布罗陀能否继续接轨，新的边检、海关和安全合作安排能否顺畅运行，都将影响“协议”安排的稳定性。此外，各方内部政治变化以及整体英欧关系走向，也可能从外部改变其运行条件。（作者单位：国防科技大学外国语学院）