谁杀死了凯元热电？一家“免关”民营热企资产流失始末与营商环境拷问

朱文强｜文

德州凯元热电有限责任公司生死局到了最后的关键阶段。

2026年8月11日，凯元热电诉山东德州经济技术开发区管理委员会行政案二审在德州市中级人民法院开庭审理。终审判决备受社会各界关注。

2026年6月9日，凯元热电收到德州市德城区法院的一审判决，法院认为不符合起诉条件。

而法院作出上述判决的核心理由是：“关停行为系原告自行关停的行为。”

很直白，企业属于“自杀”而非“他杀”。

在此之前的3月13日，德州市德城区人民法院还曾就此案作出（2025）鲁1402行初196号行政裁定书，以“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷”为由，中止了德州凯元热电有限责任公司诉德州经济技术开发区管理委员会关停通知及行为违法一案的审理。

这份裁定，让这家自2021年底被强制关停的企业，在寻求司法救济的道路上，陷入“告状无门、久拖不决”的境地。

这份被称为“以止代审”的裁定被媒体曝光后，德城区法院在5月15日仅以口头通知的形式“恢复了案件审理”。

一审判决下达后，意味着当地从“拖”直接转变为强判。

围绕该案的起诉状、答辩状、裁定书及专家论证意见等多份材料显示，一家曾被认定为“所在地区唯一、不可替代民生热源”而免于关停名单的企业，在短短数月内被列入关停名录；一个开发区管委会在无明确法律授权的情况下作出关停决定；一家基层法院以“化解争议”之名，适用法律兜底条款中止诉讼。

这起案件背后，暴露出地方政府在产业政策执行中的随意性、派出机构职权行使的模糊性，以及司法程序被非正式因素干预的现实困境。

一、从“座上宾”到“弃子”：一份反转的关停名单

凯元热电的故事始于2011年。

彼时，这家国有企业因连年亏损濒临倒闭，严重影响了德州经济技术开发区（现天衢新区）的供电供暖。德州市政府通过招商引资，引入山东民营企业家冯承强重组收购凯元热电。

2019年6月28日，山东省政府办公厅下发《关于严格控制煤炭消费总量推进清洁高效利用的指导意见》（鲁政办字〔2019〕117号），要求“除所在地区唯一、不可替代民生热源机组外，力争用3年左右的时间，关停单机容量30万千瓦以下燃煤机组及配套锅炉”。

2019年7月29日，山东省能源局印发《山东省30万千瓦以下作为所在地区唯一、不可替代民生热源的燃煤机组名单》，凯元热电被明确列在该名录内。

这意味着，按照国家政策，这家企业不在3年关停范围之内。

据德州经济技术开发区管委会官网发布的多条新闻通稿显示，凯元热电彼时确系经开区唯一且不可替代民生热源的供热单位。

然而仅仅三个月后，情况急转直下。2019年10月，山东省能源局等五部门联合发布240号文件，凯元热电两台机组被突然列入关停清单，拟关停时间定为2021年12月。

同样的主管部门，同一家企业，命运被彻底反转。

同一个部门，同一个企业，从7月的“不可替代”到10月“可替代”，中间这三个月发生了什么？

2021年12月，在供热替代方案未落地、资产处置未达成一致、补偿款未到位的情况下，凯元热电被强制关停。上亿元的供热管网资产，被移交给关停前三个月才刚刚成立的区属国企，至今未支付一分钱对价。

五年过去了，这家企业仍在为生存而战。一场行政诉讼，从“中止”到“恢复”，再到一份被法学专家称为“漏洞重重”的一审判决，将这个案件暴露出的问题，从个案推向了制度层面。

据凯元热电工作人员事后与山东省能源局核实，无论是“保留名单”还是“关停名单”，所列名单均系各地市发改部门上报后由省能源局备案公布，省局并不负责核实、批准。

这意味着——凯元热电的命运，实际上掌握在地市政府手中。

更耐人寻味的是，凯元热电从德州市发改委了解到，山东省政府与德州市政府签订的《推进煤电行业转型升级责任书》中明确，凯元热电机组的状态为“主动停运”而非“被政策性关停”，关停时间为2024年，而非后来通知确定的2021年12月。

一边是政府以“政策性关停”之名强制执行，一边却在内部文件中将其定性为“主动停运”。这种自相矛盾的操作，为后续一系列资产流失埋下了伏笔。

二、关停时刻：专班进场、国企接盘、管网被夺

2021年4月30日和5月6日，德州市人民政府连续召开专题会议，明确由德州经济技术开发区管委会作为责任主体推进凯元热电关停工作，“实行开发区吹哨，市直部门报到”工作机制。

2021年5月11日，管委会向凯元热电下发《关于切实做好德州凯元热电关停工作的通知》，要求2021年12月底前完成关停。

值得注意的是——2021年9月，凯元热电正式关停前三个月，一家名为德州经济技术开发区恒益热力有限公司的区属国企悄然成立。

公开信息显示，该公司注册资本不高，但使命异常清晰——接盘。

2021年10月，管委会向管网产权人华夏金融租赁有限公司发出《关于使用供热管网设施的商洽函》。10月9日，华夏金融租赁回函同意将管网“租赁”给管委会使用。但管委会在庭审中承认，恒益公司至今未向凯元热电支付任何使用对价。

2021年12月，在供热替代方案未落地、补偿未达成的情况下，管委会组织多个部门对凯元热电实施了强制关停。

随后，约50公里高温水管网和19座换热站被移交至恒益公司无偿使用，这些资产由凯元热电自建和通过融资租赁方式建设，累计投入资金近2.5亿元。

凯元热电方面表示，管委会的关停范围远超上级文件的“燃煤机组关停”要求：机组关停后，管委会还强制将凯元热电的供热管网、换热站等设施移交给恒益公司使用，彻底断绝了凯元热电继续经营的可能。

三、4.5亿评估，1.73亿补偿，资产去哪了？

关停前后，双方成立工作专班，就资产核资、职工安置、补偿标准等进行多轮协商，并共同委托第三方评估机构出具报告。

2023年，评估报告显示，凯元热电相关资产估值约4.5亿元。

然而，2023年7月14日，天衢新区管委会单方面作出《补偿决定》，核定补偿金额仅为1.73亿元，与评估值相差近2.8亿元。

差额的核心在于，管委会将凯元热电的核心资产——高温水管网、蒸汽管网、换热站等——全部排除在补偿范围之外。

管委会的理由包括，高温水管网“始终处于使用状态，能够产生价值，未产生实际损失”；蒸汽管网“已停用多年”，“实际上已无启用可能”；土地使用权因“企业转型后使用且未申请评估”而不予补偿。

换而言之——这些资产被恒益公司免费使用了，所以“没有损失”；资产“停用”了，所以“没有价值”。这种逻辑实质上等于：政府指令下的资产转移，反而成了拒绝补偿的理由。

对此，凯元热电方面指出，供热管网、换热站等设施是凯元热电为完成供热任务、扩大经营，通过融资租赁和银行贷款等方式投入巨资建设的。

2016年，凯元热电与华夏金融租赁有限公司签订4亿元融资租赁合同，将已建成管网售后回租，同时从华夏银行青岛分行贷款超1亿元。

这些资产虽然在法律形式上曾被作为融资租赁标的物，但其实际投资人和建设者均为凯元热电。

四、融资陷阱：4亿贷款背后的“隐性代价”

凯元热电的资产困局，要追溯到2016年的一笔融资。

当时，凯元热电因扩建供热管网急需资金，经华夏银行青岛分行牵线，凯元热电与华夏金融租赁有限公司达成4亿元融资租赁合作。

但这笔“雪中送炭”附加了一个苛刻的条件：凯元热电必须以原价受让华夏银行青岛分行三笔逾期超过一年的不良贷款债权，金额合计6082.65万元，分毫不折。

在不良资产处置行业中，原价转让逾期不良债权极为罕见——通常这类资产会以较大折扣出售。

凯元热电当时因资金短缺，只能接受这一条件。

然而，事后凯元热电调查发现，这三笔不良债权对应的抵押土地资产合法性存疑。

其中一块由山东盛源家具有限公司抵押的96亩工业用地，经临邑县自然资源局查询，无招拍挂手续、无土地出让金缴纳记录、无国有土地使用权出让合同、无农用地转用审批手续。

换言之——银行用合规存疑的抵押物包装不良债权，民企被迫原价接盘，承担了全部风险。

此后，这些不良债权对应的抵押物难以变现，凯元热电的流动性持续恶化。

2021年12月关停发生后，凯元热电无力继续支付融资租赁租金，被华夏金融租赁起诉，供热管网等资产被北京金融法院查封。

一轮因政府招商而起的投资故事，经由“政策反转—强制关停—资产划转—融资纠纷”的链条，最终演变成一场系统性资产流失。

五、“自行关停”：一份荒诞判决与程序之困

2025年，凯元热电在多年沟通无果后提起行政诉讼，请求确认管委会关停通知及关停行为无效，并要求公平补偿。

2026年2月6日，德州市德城区人民法院公开开庭审理此案，双方完成举证、质证、法庭辩论全部程序。

然而，2026年3月13日，法院作出裁定：本案止诉讼。

理由只有一句话：“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷。”

裁定书未载明止期限，主审法官仅口头告知“不会超过18个月”。

这份裁定引发凯元热电方的强烈质疑，也引发媒体及法学界广泛关注——被称为“以止代审”。

经代理律师与主审法官沟通得知，法官表示因案涉利益巨大、案情复杂、社会关注度高，需要与经开区管委会沟通、请示上级法院、向政法委汇报，并希望通过协调途径弥补原告损失，但关于何时恢复审理未给出明确答复。

北京大学、中国政法大学多位法学专家明确指出，中止裁定缺乏事实与法律依据，属于对行政诉讼司法解释兜底条款的滥用，构成法律适用错误与程序违法。

专家指出，“化解行政争议”是行政诉讼的立法目的，而非导致诉讼无法继续的客观障碍。法院未明确中止期限，仅模糊承诺“不超过18个月”，实质导致案件无限期搁置，六个月的法定审限被彻底突破。

经媒体报道后，2026年5月15日，德城区法院口头通知“恢复案件审理”。

6月9日，一审判决出炉。

判决的核心认定是——“关停行为系原告自行关停的行为”，以不符合起诉条件为由驳回了凯元热电的诉讼请求。

“自行关停”——这四个字成了本案最核心的法律定性，也是最具争议的认定。

凯元热电认为，对燃煤机组实施关停，属于能源管理、环境保护领域的重大行政执法行为，职权主体通常是县级以上地方人民政府及其明确的职能部门，开发区管委会的职权范围通常限于经济开发、招商引资等事务，并不自然继承所有领域的权限。

被告德州经济技术开发区管理委员会在答辩状中则主张，其作为国家级开发区管理委员会，依据《山东省经济开发区条例》第八条，具有负责区域内环境保护、产业布局及基础设施和公共服务管理等职责，作出案涉通知依法具有相关职能。

被告同时强调，该通知只是传达省、市文件精神，未创设新的权利义务，对原告权益不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。

2026年6月25日，一场针对该案的研讨会在北京召开。

中国政法大学副教授范伟、中国政法大学房保国教授、北京泽亨律师事务所副主任隋思金律师等与会专家就本案形成共识，一审判决程序违法、实体审查错误，经开区管委会关停行为无职权、依据存瑕疵、违反正当原则。

六、五大核心争议点

第一，“自行关停”与证据矛盾。2021年5月11日，管委会单方作出了关停通知，明确指令凯元热电子2021年12月底前完成关停。后续关停全过程均由管委会专班统筹、多部门联动推进，企业始终处于被动落实行政指令的状态。被上诉人自始至终未提交上诉人主动关停的书面申请、自愿关停的确认文件等核心证据。

专家还指出，一审判决违背日常生活经验与企业经营基本常识——经营者不可能主动作出自陷大额亏损、债务爆发的决策。凯元热电拥有4亿元融资租赁和超1亿元银行贷款，掌握着经开区大片片区的供暖权，自行关停意味着直接违约、资金链断裂，任何有理智的经营者都不会做出这样的选择。

第二，管委会无职权依据。《山东省经济开发区条例》第八条赋予开发区管委会的职责主要集中于经济开发、招商引资、项目管理等事务，并未授予其对燃煤机组实施强制关停的行政执法权。燃煤机组关停属于能源管理领域的重大行政执法行为，法定职权主体是县级以上人民政府及其明确的职能部门（如发改、能源、生态环境部门）。

第三，政策依据存瑕疵。山东省能源局2019年7月已明确将凯元热电列为“不可替代民生热源”，企业据此形成的信赖利益应予保护。三个月后出台的240号文将其调整为关停对象，未提供“热源可替代”等任何事实依据，且名单调整完全依赖经开区单方上报口径。

第四，程序严重违法。关停未履行告知、听证程序，未落实“先补偿后关停”原则。补偿范围剔除已被占用的管网资产，政策反转的损失完全由民营企业承担，违反信赖保护原则与营商环境保护要求。

第五，判决形式自相矛盾。中国政法大学副教授范伟指出：如果认定企业系自行关停、起诉不成立，应裁定驳回起诉，而非以判决形式驳回诉讼请求。

七、营商环境之问：当“招商”变成“收割”

因关停补偿迟迟不到位，凯元热电债务诉讼不断。企业实控人冯承强从昔日风光的民营企业家变成“老赖”。

冯承强感叹：“真正挡住我和凯元热电的，不是资金和市场，而是公权力联手导演的这出‘关停造假’事件，凯元热电也因此错过了企业发展四年多的黄金期。”

遗憾的是，钱交了，企业却被关停了，补偿拿不到，核心资产又转给另一家企业。

凯元热电的遭遇，折射出民企营商环境的多重困境。

凯元热电案的标本意义，已远超个案范畴。

这是公用事业“低对价，再国有化”的现象级标本。

过去十余年，地方对民营公用事业资产的不规范整合，往往通过放大企业小瑕疵、包装程序空白为协商、拿“无先例可循”当借口。但凯元案的特殊性在于——这些支撑“正当性”的借口，在可核验事实面前全部失据。

2011年通过政府招商入局，2019年刚被认定为“不可替代”，企业无任何合规瑕疵，却被强制关停、无偿接管。

然而，凯元热电“被关停”后试图启用司法救济路径也被宣告失灵。

一个案件历经“中止—恢复—驳回”的波折，法定审限被突破，实体争议被程序拦截。

“化解行政争议”的裁定理由，反而成了争议无法化解的障碍。中国政法大学房保国教授指出，本案法院审查流于形式——未调取关停现场记录、专班档案等关键证据，对管网无偿划转等核心争议未实质核查。

刚刚颁布的《民营经济促进法》强化了对民营企业财产权的平等保护。供热管网、换热站虽承担公共服务职能，但其运营的公共属性不能等同于资产所有权国有。供热行业属于重资产、长周期行业，前期投入巨大、回收周期漫长。如果“招商欢迎、关停无偿收走资产”成为常态，民间资本将“不敢投、怕吃亏”。

事实上，凯元案并非孤例。全国多地均出现民营热力企业投资管网后，因政策关停、行业整合被地方政府主导无偿接管资产的同类争议。

凯元热电的遭遇，正成为厘清民营资本投资市政公用设施产权边界的典型样本。

2026年8月11日，该案在德州市中级人民法院二审开庭。庭审总结的两个争议焦点为：一、上诉人诉请确认被上诉人作出的关停通知无效是否成立；二、请求确认被上诉人实施的关停行为无效是否符合起诉条件。

二审判决将如何回应这份“自行关停”的一审裁定？

在《民营经济促进法》施行首年的关键时期，这场关停争议的走向，远不只是一家企业的生死问题。

它将检验司法机关对民营企业产权保护的决心，也将成为衡量地方营商环境的一把尺子——当一纸行政通知可以将一家合法经营的民营热企送上“断头台”，当一份“自行关停”的判决可以绕过实体审查将企业挡在司法门外，谁还敢把重资产押在长周期的民生投资上

在程序正义的天平上，凯元热电的合法权益是否会在“化解争议”的名义下沦为“纸面权利”？

但凯元热电的“死亡”已不可挽回，究竟是谁“杀”死了凯元热电，自有公论。