民办学校无证办学行政处罚程序规范与风险防范！——基于近五年典型案例的执法实务指引

对无证办学行为依法实施行政处罚，是教育行政部门的一项法定职责。在执法实践中，无证办学案件的查处涉及现场检查、证据收集、违法所得核算、处罚告知、法制审核、强制执行等多个专业环节，任何一环出现疏漏，都可能导致处罚决定在后续的行政复议或行政诉讼中被撤销，或因程序瑕疵而被确认违法。

本文从近五年全国典型案例中提炼执法操作要点，围绕行政处罚的全流程，为教育行政部门提供程序规范和风险防范指引。

一、执法权来源与常见工作模式

在进入具体操作指引之前，有必要先梳理清楚法律依据和实践中常见的几种工作模式，以便读者了解自己所处的执法场景。

（一）法律依据

《民办教育促进法》第六十四条明确规定：“违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款。”

从该条文可知，教育行政部门是无证办学查处的主要法定机关，教育行政部门可以独立作出行政处罚决定，也可以会同公安、市场监管等部门开展联合执法。

（二）实践中常见的三种工作模式

从近五年的案例来看，各地形成了以下几种工作模式：

教育行政部门独立执法。(2023)黑0103行审101号 哈尔滨市南岗区宋某案中，教育局对无证办园者作出“责令停止招生、停止办园”的行政处罚，并申请法院强制执行获准。(2023)川0502行审42号 泸州市江阳区汪某案中，区教体局对无证开展学科类培训的当事人处以罚款50.232万元，法院裁定“认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确”。

教育部门牵头、多部门联合执法。(2023)甘7101行初211号 兰州新区苗某案中，教育部门协同园区公共服务局、市场监管局、派出所、学区等多部门联合执法，对无证托护点进行查处。

教育部门移送线索、市场监管部门实施处罚。 北京通州区、昌平区、大兴区、东城区的多起案件中，教育部门负责认定“是否属于学科类培训”“是否应当取得办学许可”等教育专业问题，市场监管部门运用其在调查取证、处罚程序方面的经验作出处罚决定、申请强制执行。需要注意的是，市场监管部门作出的处罚决定，其法律依据同样是《民办教育促进法》第六十四条，而非市场监管领域的法规。

（三）教育部门的专业优势

不论采用哪种模式，教育行政部门在查处无证办学案件中都拥有不可替代的专业优势：专业判断权在教育部门——某个机构开展的培训是否属于“学科类培训”，是否需要取得办学许可证，属于教育行政部门的专业认定范围；教育部门掌握办学许可信息——被查处机构是否持有有效的办学许可证，教育部门可以通过内部系统直接查询确认；教育部门可以独立行使处罚权——从哈尔滨宋某案、泸州汪某案来看，法院对教育行政部门独立作出无证办学处罚决定的合法性是认可的。

二、启动查处：明确执法对象与违法行为

在正式立案之前，执法人员需要先明确本次查处的核心问题：该机构是否构成“擅自举办民办学校”。

《民办教育促进法》第十二条规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。”第六十四条规定，擅自举办民办学校的，责令停止办学、退还所收费用，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。

初步核查时，应通过内部系统查询该机构是否持有有效办学许可证。若查无此证，则初步确认其可能属于无证办学。需要特别区分的是：开展文化教育类培训的，须经教育部门审批；开展职业技能类培训的，须经人社部门审批。执法时应首先准确判断培训内容的性质，再确定本部门是否具有管辖权。

三、现场检查：制作规范的《现场笔录》

现场检查是全部调查取证工作的基础。《行政处罚法》第四十二条规定，执法人员不得少于两人，应当主动出示执法证件。

(2022)京0112行审10号北京易贝乐科技公司通州分公司案中，执法部门的现场检查工作较为详尽。根据处罚决定书的记载，执法人员“对易贝乐通州分公司经营场所现场检查拍摄的现场照片及制作的现场笔录”，还调取了“经营场所监控及监控截图”。这份现场笔录翔实记录了该机构面向3至12岁学生开展英语培训的现场情况，包括教室布置、教材内容、学生签到表等，为后续认定“擅自举办民办学校”奠定了事实基础。

在实地检查中，应同步完成以下工作：对培训场所进行拍照或录像，重点拍摄教室、课桌椅、黑板、教材、宣传海报等；收集现场的宣传资料；对现场负责人进行初步询问，了解培训规模、时间、收费概况；现场发现的证据材料，应当由当事人签名或盖章确认。

四、违法所得核算：收入、退费与合理支出的核实

罚款数额的计算公式为“违法所得×一倍至五倍”，违法所得的计算直接决定罚款额度，也是执法中最容易产生争议的环节。

(2022)京0112行审13号北京爱学堂教育咨询公司案的违法所得计算过程值得参考。处罚决定书记载，该机构“可查实的学科培训收入7,298,975.85元，剩余课程费用3,466,333元”，最终认定的违法所得是9,260.07元。处罚决定书进一步说明：“经扣除房租、教师工资、教材成本等合理费用支出后，违法所得9,260.07元。”

这一计算过程揭示了违法所得核算的几个要点：收费总额不等于违法所得，未消课的剩余费用不能计入违法所得；合理的成本支出可以扣除，包括房租、教师工资、教材成本等；违法所得可能远低于收费总额——本案收费总额逾700万元，最终认定的违法所得不到1万元。

(2024)浙0783行审130号东阳市某教育咨询公司案提供了另一种计算方式。该案中，“被执行人实际共收取学生已消课学科类辅导费计285,404.7元，有9名学生的学科辅导费计72,909元未退还给学生家长”。最终处罚决定：“没收未退还违法所得72,909元，并处违法所得的一倍罚款计285,404.7元。”罚款的基数是“违法所得”285,404.7元，而非“未退还款项”72,909元——这是两个需要区分的概念。

收集证据时应同步查明退费和未消课情况，给予当事人提供支出凭证的机会，并在处罚决定书中完整呈现计算过程。

五、处罚程序：需要重点关注的环节

(2025)辽行申669号铁岭市某学校案是程序违法导致行政行为被否定的典型案例。辽宁高院在再审审查裁定书中认定：“被诉《暂停办学通知》作出前未履行必要的法定程序，依法属于可撤销或确认违法的情形。”该案说明，无论事实认定多么清楚、法律适用多么准确，程序缺失将直接导致处罚决定被否定。

处罚告知是作出处罚决定前的必经程序。《行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知陈述、申辩、要求听证等权利。第六十二条规定，未履行上述程序的，不得作出行政处罚决定。(2023)京0114行审26号北京斯丹利国际教育公司案、(2023)京0114行审27号北京斯坦利潜国际教育公司案中，执法部门在处罚决定书中载明了告知程序的履行情况，这一规范操作得到了法院的认可。

听证权利应当依法保障。 在《行政处罚告知书》中应明确告知听证权利；当事人要求听证的，应当组织听证；当事人明示放弃的，应留存书面记录备查。

法制审核与集体讨论须留痕。 无证办学处罚通常涉及较大数额罚款或责令停止办学，属于应进行法制审核和负责人集体讨论的案件范围。案卷中应保留法制审核意见书和集体讨论记录。

六、申请强制执行：时效管理与操作规范

教育行政部门没有行政强制执行权。当事人逾期不履行处罚决定的，应当向人民法院申请强制执行。

(2021)琼96行审复3号陵水某书行案是申请强制执行超期的典型案例。该案中，行政复议决定于2021年3月10日送达，当事人法定起诉期限于2021年3月25日届满，综合执法局应于2021年6月26日前申请强制执行，但其于2021年8月19日才向法院提出申请。法院审查后认定“超过了三个月的申请强制执行期限，且没有正当理由”，裁定驳回强制执行申请。该案意味着，实体正确的处罚决定因为错过时效而无法通过司法途径实现。

(2023)黑0103行审101号哈尔滨市南岗区宋某案则是正面范例。教育局作出“责令停止招生、停止办园”的处罚决定后，在法定期限内申请人民法院强制执行，法院认定“认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确”，裁定准予强制执行。

《行政强制法》第五十三条规定，行政机关申请强制执行的期限是“自期限届满之日起三个月内”。建议建立行政处罚案件台账，标注每个案件的申请强制执行期限到期日，设置提前预警。三个月期限的起算点是“法定起诉期限届满之日”。当事人申请行政复议的，起算点为行政复议决定生效后的起诉期限届满之日。

七、查处全流程指引

综合上述案例分析和实务要点，无证办学行政处罚的标准操作流程如下：

步 骤

操作内容

关键注意事项

1.线索核查

接到举报或自行发现线索后，进行初步核实

先通过系统查询该机构是否持有有效办学许可证；确认基本违法事实是否存在

2.立案审批

填写立案审批表，报部门负责人批准

指定两名以上执法人员承办；保留立案审批表备查

3.现场检查

实地检查培训场所，制作《现场笔录》

执法人员不得少于两人，出示执法证件；详细记载现场情况并拍照录像

4.收集证据

调取收费记录、招生名册、培训合同、教材、宣传资料等

同步查明退费情况、合理支出，给予当事人提供支出凭证的机会

5.违法所得核算

按照“收费总额 - 已退费 - 合理支出”核算违法所得

在处罚决定书中完整呈现计算过程和各数据来源，确保透明可查

6.处罚告知

向当事人送达《行政处罚告知书》

必须书面告知拟处罚内容、事实、理由、依据，以及陈述申辩和听证权利

7.听证(如适用)

当事人要求听证的，组织听证会

不能拒绝当事人的听证申请；当事人明示放弃的，留存书面记录备查

8.法制审核

法制机构对处罚决定进行合法性审查

保留法制审核意见书归档

9.集体讨论

负责人集体讨论决定

保留集体讨论记录归档

10.作出决定

制作《行政处罚决定书》并送达

载明违法事实、证据、法律依据、处罚内容、履行方式及期限、救济途径

11.申请强制执行

当事人逾期不履行的，申请人民法院强制执行

注意三个月申请时效；建立案件时效预警台账

结 语

查处无证办学是教育行政部门的法定职责。从哈尔滨宋某案、泸州汪某案等案例来看，只要事实调查清楚、证据收集充分、程序履行到位、法律适用正确，法院对教育行政部门作出的处罚决定持支持态度。

本文梳理的案例中，多数处罚决定得到了法院的支持。但陵水某书行案的时效教训、铁岭市某学校案的程序教训，值得引以为戒。执法质量的核心不在于案件数量，而在于每一个程序环节的质量把控。

文源 | 源真法律人（2026年8月14日）

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