日韩出口管制政策体制的演进历程、异同分析及启示

在中美科技竞争加剧背景下，日韩正通过出口管制政策对华实施“科技脱钩”,对我国产业安全、经济安全甚至国家安全造成严重威胁。在此背景下，研究其出口管制体制，对我国市场主体利用现有规则赢得竞争、从根本上化解安全威胁而言至关重要。本文系统对比日韩出口管制的法律法规、组织机构、管制范围及科技情报机制上的差异。研究发现：日本出口管制体制以经济产业省为核心，法规更新频繁且清单详尽，但战略物项定义较为模糊；韩国则构建跨部门协调体系，扩大管制范围并完善新兴技术清单修订机制；两国在管制动因及对华政策上存在分歧。基于此，我国应密切关注美日韩合作动向，提前布局关键领域安全战略；加快完善我国出口管制体系，灵活应对国际形势变化；构建统筹发展与安全的科技情报体系，强化科技安全风险监测与预警能力；积极开展国际交流合作，切实提升关键产业链供应链的韧性与安全水平。

出口管制是指对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防范大规模杀伤性武器扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项出口，采取禁止或者限制性措施。当前，中美科技博弈持续加剧，出口管制已成各国争夺全球竞争主导权的重要工具。随着美国“印太战略”的持续推进，美日韩三方合作重点已由应对“朝核威胁”逐渐转向“中国挑战”,在经济和科技领域联合制华的态势日益明显。2023年7月，日本修订《外汇法》,将与半导体相关的23类物项纳入出口管制范围；2024年7月，韩国通过修订法规扩大战略物项管控范围；美日韩成立出口管制协调小组以强化政策协同。在此背景下，我国面临产业链供应链依赖弱化、外部制约加深的挑战。出口管制政策对我国有效应对国际和地区安全风险具有关键作用。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“完善出口管制和安全审查机制”,以扩大高水平对外开放。

日韩两国作为全球制造业与高科技产业关键节点，其出口管制政策调整直接影响我国技术安全与产业竞争。基于此，深入比较日韩出口管制政策机制，不仅可为我国优化出口管制制度、提升产业链供应链韧性提供参考，还能为我国制定更具前瞻性和针对性的科技安全政策工具、增强国际话语权提供实践启示。

当前阶段，各国普遍高度重视和积极推进出口管制工作，相关领域的研究成果丰硕。已有研究聚焦于美国技术出口管制的制度演进、域外适用以及我国的应对策略、日本对华出口管制政策的法律法规体系以及对中国的影响等议题。这些研究多关注单一国家的出口管制政策分析，侧重于宏观层面描述，分析维度单一，缺乏对日韩出口管制政策机制的系统性比较与多维剖析。有鉴政策意图最终需依托于具体且可操作的机制方能落地生效，本文将分析日韩两国出口管制法律法规、组织机构、管制范围及科技情报保障机制等方面内容，旨在揭示两国政策工具设计的异同和效能，为我国应对日韩及其与美国的同盟政策，以及完善出口管制政策机制提供启示。

01 日韩出口管制体制

1.1 日本出口管制体制

1.1.1 构建国家安全导向的出口管制法规

日本出口管制政策兼具维护本国经济优势与配合美国遏制中国的双重战略功能。如图1所示，日本出口管制法规由法律、内阁令及省令等多

图1 日本出口管制法律法规的演变

层次法规构成，核心目标是维护国土与经济安全。然而随着中美博弈加剧，其积极配合美国，将对华经贸问题纳入国家安全战略范畴。日本出口管制政策体系从防御转向攻防结合。2022年出台《经济安全保障法》,标志着经贸事务战略化；2023年加入美国推动的瓦森纳安排清单，将尖端半导体技术纳入出口管制范围，构建“小院高墙”限华。同时，日本逐步将涡轮、火箭发动机及光刻机等纳入管制并加重违规处罚。

1.1.2 形成一元化出口管理机构

日本出口管制由经济产业省实施“一元化”管理。日本经济产业省有6个内设局以及3个外部局。其中，与出口相关的工作由贸易经济合作局的3个处以及8个地区局负责。具体而言，日本出口管制体制根据出口物项所需的文件、货物的敏感性以及目的地国家的关注度，由贸易经济合作局本部负责向高敏感性和高关注度国家的出口管理，而向低敏感性和低关注度国家的出口则由出口地对应的地区局负责。该体制能够简化流程、提升政策一致性与信息共享效率。

1.1.3 多维界定出口管制物项范围

根据日本《外汇与外贸法》的规定，日本的出口管制清单分为清单管制与全面管制两种类型。清单管制包括产品和技术两类，都是两用物项：一类是列入《出口贸易管理令》的物品；另一类是列入《外汇令》的技术，包括核能、化学武器、生物武器、导弹、先进材料等15类相关技术。此外，日本还将可用于大规模杀伤性武器与常规武器相关的物项纳入出口管制范围，即对武器实施全面管制；日本政府将外国用户分为白名单国家、武器禁运国、一般对象国，对出口目的国家、企业和机构实施分类出口管制。与此同时，日本经济产业省要求“最终用户名单”实体的进出口物项需经过经济产业大臣审批并提交用途及交易对象详情。综上所述，日本通过清单管制、全面管制和分类管制结合的方式来有效管控相关敏感技术和战略物项的流失。

1.1.4 构建“官民结合”的情报联合体

出口管制制度旨在维护核心技术优势、保障供应链安全、支撑国家战略安全，属竞争情报范畴。在权力结构上，日本“官民结合”的情报体制对日本出口管制制度的演变具有重要影响。具体而言，日本内阁情报研究室直隶总理办公室，负责汇总分析内阁政策信息；通过“情报共同体”协调经济部等部门，在内阁及联合信息会议中整合各部门情报；由内阁情报官向总理等高层报告关键信息，支撑国家决策；专设经济部门负责国内外经济情报分析。可知，日本通过多部门共享信息，制定更为精准的出口管制政策。同时，安全保障贸易情报中心作为日本唯一的专业出口管制非营利和非政府机构组织，负责收集业界意见，为经济产业省的制度修订提供建议，搭建政府—产业—学界桥梁。与之类似地，日本贸易振兴机构是一家由日本政府设立的非营利性贸易促进机构，通过研讨会分析中美出口管制法规动向，发布研究报告、提供市场情报。然后，日本政府根据上述机构提供的信息对管制清单等实施动态调整。此外，日本政产学三方高度重视出口管制科技情报研究，着力建设智库产业，使其成为决策核心支持机构。日本智库可分为三类：其一，企业智库，例如野村综合研究所、三菱综合研究所等，通过承接经济产业省课题，为出口管制提供信息分析与报告，为决策提供智力支持;其二，政府智库，如日本国际问题研究所，通过研讨会分析外交国防政策，协助塑造国际舆论；其三，官方研究所，如日本外务省设立的外交政策研究所，专注经济贸易政策研究，以科技创新支撑产业竞争力提升。综上所述，智库、行政部门及情报机构通过信息处理构建科技情报决策流程，辅助政府研判市场动态、竞争态势与技术风险，为出口管制政策提供决策依据。

1.2 韩国的出口管制体制

1.2.1 建立国家安全导向的出口管制法规

韩国出口管制法律体系以《对外贸易法》为核心，辅以《防卫事业法》等多部法规，构建复杂系统框架，旨在保障出口合规与安全。如图2所示，韩国出口管制法律体系历经三阶段演变：1989年《技术开发促进法》首立战略技术出口管制；2000年《对外贸易法》新增条款，形成战略技术“双重管理”模式；2013年废止旧法，将战略技术管制并入《对外贸易法》,实现战略物品和技术出口管制的二元化阶段向一元化的转变。此后多次修订《对外贸易法》,增加技术转让的无形/有形方式，明确战略物项出口的“国境和国籍标准”,并不断扩大对战略物项的管制范围。然而，随着中国综合国力的增强以及中美在亚太地区竞争的加剧，该地区的体系结构面临更大压力。韩国的安全战略面临新的选择挑战,为维系中美战略平衡，实施双向技术管控机制：一方面，颁布《国家尖端战略产业竞争力强化特别措施法》,建立国家核心技术出口管制体系；另一方面，修订《产业技术保护法》及《对外贸易法》,将涉及国家核心技术的外资并购纳入审查框架。旨在通过技术出口限制与外资准入审查的联动设计，构建技术安全的全域防护网络。

1.2.2 建立跨部门出口管理合作体系

韩国出口管制机构以产业通商资源部为核心，由多个部门组成协同合作，确保出口管制政策的有效实施。如图3所示，防卫事务厅、核安全和安保委员会等机构分别负责重要军事工业原料、涉核两用物项等进出口管制作；出口物项分类、贸易安全政策等具体工作，则由产业通商资源部下属部门负责。同时，产业通商资源部部长或相关行政机关负责人在界定战略技术时，可委托战略物资管理院或韩国原子能控制技术院裁决战略技术范围。此外，韩国成立产业技术保护委员会，负责制定、变更以及取消国家核心技术名单，以维护国家核心技术的安全。综上所述，韩国形成战略技术与国家核心技术并重的出口管制工作体系。

图2 韩国出口管制法律法规

图3 韩国出口管制机构分布

1.2.3 实行清单和全面管制的物项范围

韩国原则上遵循国际出口管制体系及相关条约，并依据《对外贸易法》第19条第1款，由产业通商资源部协商指定需许可或限制的物项。管制清单包含两用物项及军用物项。前者包括特殊材料及相关设备、材料加工、电子、计算机、电信和信息安全设备、传感器和激光器、导航和航空电子设备、海洋、航空航天及推进设备，以及核专用项目；后者包括炸弹、坦克、飞机、导弹、军舰、枪支及其相关技术等。然而，近年因地缘政治局势，韩国将半导体、显示技术等17项国家核心技术纳入管制范围，并在出口目的地管理中实施分级管理机制，实行差异化的审查流程。第一类国家为加入瓦森纳安排、核供应国集团、澳大利亚集团和导弹及其技术控制制度等相关国际条约和组织的国家，其向韩国申请进口战略物项时，可免于提交最终用户证明等文件，审查期限也相应较短。第二类国家为未加入上述机制的国家，其出口申请须按照常规审查程序办理。

1.2.4 构建出口管制科技情报协作体系

韩国出口管制科技情报实施多机构的协同治理。韩国国际经济与政策研究所承担全球经济政策研究及战略智库职能；国家情报院作为最高情报机关整合全源情报，通过国防工业安全中心协同外交、海关部门防范两用物项非法扩散；产业通商资源部依法要求企业及海外分支机构提供管制信息，其下属韩国贸易与投资部负责收集外资企业政策反馈。然而，多部门的情报协作体系可能因为信息壁垒、部门利益冲突等产生内部矛盾，影响决策的一致性，尤其是在制定涉及国家安全的出口战略时，容易形成“政出多门”的效果。例如，产业通商资源部倾向于放宽技术出口，以增长国内经济；国家情报院等安保部门则倾向于收紧出口政策，以维护国家安全。此外，韩国政府引导企业建立专业情报机构，形成公私部门政策协作机制。韩国国际贸易协会构建全球监测网络，通过海外及区域中心动态采集贸易数据与市场情报，追踪国内外贸易趋势并发布专题报告，为国家出口政策调整提供决策支持。据此，相关研究机构协同参与出口管制科技情报生态体系建设。

02 日韩出口管制体制比较

当前，日韩与中国在产业链供应链上的相互依赖呈现弱化趋势，两国联合美方制华的趋势增强，这严重损害了我国正当利益和国际交往正常秩序。已有文献基于技术创新与扩散、技术出口管制的经济学分析及其相关的战略贸易理论、经济全球化理论等进行分析。此外，“技术民族主义”“泛安全化”等理论对出口管制政策制定亦具有重要影响。基于此，下文在比较日韩出口管制政策机制的同时，嵌入相关理论，分析其异同点以及背后的政策制定和实施逻辑，为我国制定针对性的出口管制政策提供参考。

2.1 趋同点分析

2.1.1 出口管制动因涉及多重考量

日韩两国将经济政策视为实现国家安全与地缘政治目标的核心工具，体现了经济安全化逻辑。在这一框架下，出口管制不再仅是贸易调控手段，已演变为一种战略性竞争工具，其功能从传统的防范大规模杀伤性武器扩散至主动强化技术主权、维护经济安全并干预地缘平衡。实践中，日韩因担忧被边缘化而强化对美战略趋同，将出口管制作为核心竞争策略，以维护战略安全并主动塑造地缘政治格局。日本在美国主导的国际规则框架下，将中国崛起视为一种改变现状、挑战国际秩序的战略忧虑，认为这一进程对其国家安全、经济繁荣和价值追求构成了潜在危险。韩国谋求通过配合美国制衡中国发展和参与国际经贸规则制定，塑造有利于韩国的国际经济秩序。此外，日韩出口管制政策均考量了军事与经济动因。日本参与多边技术联盟并加强新兴技术出口管制；韩国则将出口管制提升至经济安全核心制度的高度，旨在降低供应链风险，并与美国协同应对所谓“经济胁迫”。实践中，日韩将人工智能、半导体等产业领域视为直接关乎国家安全的新一代战略产业，通过强化出口管制等方式加以应对。在美国推动下，三国正通过深化出口管制合作来推动双边同盟向多边防务协调机制转型，以协同遏制中国军事、经济及技术领域的发展。

2.1.2 出口管制体制受外部制度环境影响

从政策扩散的理论视角来看，日韩出口管制法律法规的演进可被视为一个典型的多层、多机制扩散过程。实际上，日韩出口管制政策机制系美国主导下国际机制嵌套的产物。Shipan与Volden将政策扩散界定为一种分散的、非强制性的政策采纳过程，扩散机制可细分为学习、竞争、模仿与强制。日韩的出口管制政策机制并非单一机制作用的结果，而是强制性与自愿性扩散机制在不同历史阶段交织和叠加的产物，并最终通过国内立法与制度建构实现“内化”。在二战后初期至冷战时期，日韩出口管制制度呈现出显著的强制性扩散特征。日本因经济主权受限，被迫加入以“巴黎统筹委员会”为代表的西方出口管制体系；至1980年代，东芝事件引发美日外交危机，促使日本加快完善国内相关法律与监管框架。同期，为了履行美韩谅解备忘录的要求，韩国通过国内立法将战略物资出口管制转化为本国法律义务。这体现了美国通过安全依赖与不对称关系施加的自上而下的制度传导。冷战后至今，出口管制政策扩散机制逐渐向竞争性模仿与规范性学习过渡。两国相继加入核供应国集团、澳大利亚集团、导弹技术控制系统、瓦森纳安排等多边机制，实现与国际出口管制体系制度化接轨，标志着其从被动接纳转向主动参与，旨在通过制度完善提升其国际话语权。此外，美国政府的“印太战略”呈现出向经济与科技转向的显著趋势，突显出半导体等关键技术的战略属性已成为地缘博弈的核心。日本经济产业省表示，应与美国合作维护供应链安全，防止敏感技术泄露，以保障自身经济安全。同样，韩国与美国就加强人工智能及相关技术出口管制达成协议，旨在遏制中国的科技进步。这也反映了美国正借助日韩的技术优势，构建对华遏制体系。2023年，美日韩通过经济安全对话在生物、量子、半导体供应链领域确立协同机制。作为回应，日本随即修订《外汇及外国贸易法》,进一步强化半导体出口管制；韩国虽未公开主张对华“脱钩”,但在供应链“去中国化”的目标上已与美日趋向一致。由此可见，日韩积极参与美国主导的多边出口管制协调，本质上是在复杂地缘政治压力下所形成的一种制度化应对。

2.1.3 出口管制机制重视核心要素的优化

日韩两国构建了以国家安全为核心目标、防范大规模杀伤性武器扩散为导向的出口管制体系。该体系采用清单管制与全面管制相结合的二元框架，并辅以国别分类管理机制，体现了结构化与差异化的管控逻辑。在制度演进过程中，两国始终以对美战略协调为基点，通过设立专门机构及跨部门联席会议机制，实现国内政策的协同治理，体现了同盟体系下中小国家在安全政策上的依赖性和自主性。在两用物项出口管制方面，体系动态参照瓦森纳安排等多边机制，形成了适应技术发展的动态修订机制，体现出政策设计中的动态合规与技术追随特征。整体而言，其本质是在地缘政治竞争加剧的背景下，国家通过制度化手段实现对外开放与风险应对。同时，出口管制政策的战略竞争情报在制度层面得到体现。两国均通过各自科技情报保障体系实现对技术动向的战略预警，为其更新管制清单共享信息，显示出国家在非传统安全领域中的科技情报共享。根本而言，日韩出口管制政策机制的形成，是国内不同利益集团竞争与妥协的结果。以韩国为例，保守派主张在巩固韩美同盟的基础上发展中韩关系，进步派则力求减少美国对韩国的过度影响，寻求在中美之间保持相对平衡,这种政治内部分歧直接影响其出口管制政策的走向。例如，韩国修订出口管制相关法律法规，以应对国内政治与经济需求，体现了国家在经济安全化进程中的策略调整。与此同时，日韩之间的竞争亦反映在出口管制领域。日本将氟化聚酰亚胺等三种材料列为涉及国家安全的“战略物资”,加强对韩国智能手机显示屏和芯片产业的出口限制，并通过频繁修改管制清单引发双边贸易争端。这反映了在“技术民族主义”崛起的环境下，出口管制政策机制已然成为国家间战略博弈与利益制衡的重要制度工具。

2.1.4 强调出口、投资及多部门信息共享

日韩通过构建许可证制度、清单管控与制裁措施为核心的管制工具，并与外资安全审查机制形成制度协同，系统化地提升了经济安全治理能力。这一制度设计不仅体现了两国在工具与制度联动的政策思维，也反映出两国在经济决策中的安全化逻辑。具体而言，韩国在强化出口管制的同时，通过简化许可流程、扩大豁免范围，在安全管控与企业合规效率之间寻求动态平衡，展现了精细化治理的政策取向。在组织架构上，两国均建立了跨部门情报协同机制：日本依托内阁情报研究室，实现了经济产业省、外务省和海关之间的情报共享，呈现顶层驱动的管理特征；韩国则以国家情报院为核心节点，联动贸易、外交、国防和海关等部门，体现网络化协同的运作形态。这两种架构虽然组织形式不同，但共同强化了对非法技术转移的监测、预警与执法阻遏能力，本质上是通过信息整合与机构协同将战略信息转化为制度执行力。从理论视角看，日韩的出口管制政策已超越传统贸易管控工具范畴，通过联动投资安全审查机制和部门信息共享渠道，呈现出传统安全与非传统安全交叉渗透的复合型特征。

2.2差异点分析

2.2.1 出口管制战略物项的法律界定差异

日韩出口管制对战略物项的定义差异，根植于两国在全球价值链中的不同地位和依赖结构。在半导体产业结构上，日本凭借其在关键原材料、高端制造设备等领域形成的结构性优势，构筑了在全球产业链中的上游垄断地位。通过《出口贸易管制令》《外汇令》建立双轨制管制框架，配合具有模糊性的战略物项定义，为国家在出口管制政策制定时保留自由裁量空间(表1)。近年来，在美国对华竞争加剧的驱动下，日本通过频繁修改法律以扩大管制范围，体现了其将技术优势转化为规则优势，并通过制度化工具实施产业链遏制的目标。相比之下，韩国虽然在半导体、显示面板等全球制造中占据中心地位，但关键上游依赖性强，其出口管制政策注重多元化系统建构，以阻断外部“断供”风险，本质上是对供应链安全的防御性战略。实践中，韩国旨在通过《对外贸易法》授权的行政公告界定管制物项类别，并借助频繁修法拓展管制范围以因应中美科技竞争带来的外部风险。其双轨制国别分类与混合国籍管辖标准，本质上是在安全泛化背景下，通过法律手段强化技术主权与供应链韧性的制度选择。综上所述，日韩两国出口管制法律法规对战略物项的定义、出口管制范围的差异化建构，不仅是两国产业结构的法律映射，更是其在全球技术竞争中，依托自身优势进行的战略性制度安排。

表1 日本和韩国出口管制机制差异点

日本

韩国

战略物项定义

有碍维护国际和平与安全的特定物项

在有必要维护国际和平与安全及国家安全时，可以配合国际出口管制制度或与其同等的多边出口管制制度规定的需要出口许可的物品和技术

管制范围

•受管制技术从日本境内向境外转移

•任何“居民”在日本境内向“非居民”转移受控技术

•任何“居民”在非日本境内转让受管制技术

•以“泛安全”战略为标准，将最终目的国划分三类，针对不同最终目的国规定不同的出口许可要求

•将技术或产品出口或再出口到韩国境外，或者将技术或产品出口、再出口至韩国境内外的外国人

•将出口目的国分为两类，针对不同目的国规定不同的许可要求

法规修订

•2020年修改《外汇及外国贸易法》《出口贸易管理令》《外汇令》《出口贸易管理条例》《外汇条例》

•2022年出台《经济安全保障推进法》

•2023年修改《出口贸易管理令》《外汇令》将半导体等23类产品和技术列入受管制范围

•2020年修改《对外贸易法》

•2022年出台《关于加强及培养国家尖端战略产业竞争力的特别措施法》

•2023年修改《产业技术保护法》

•2024年修改《对外贸易法》

组织机构

•由经济产业省、外务省、海关等部门共同制定，经济产业省以及其地方局或冲绳总办事处负责全国出口管制工作

•经济产业省是最高权力机构

由产业通商资源部、统一部等部门共同制定和执行

组织协调

成立由经济产业省、外务省等部门和机构组成的出口管制政策审议委员会，讨论和协调出口管制政策

成立由产业通商资源部、外交部、国防部等部门和机构组成的战略物项进出口管制理事会，就出口管制相关问题进行协商、决策、争议解决等

管制清单

•包括核、航空航天、导弹、计算机等领域的产品和技术

•管制清单通过部令形式随时更新

•最终用户清单随时更新

•包括核、航空航天、导弹、计算机等领域的产品和技术，技术范围比瓦森纳安排更广，包括生产半导体的设备、软件和技术

•管制清单以修订法律的形式更新

新兴技术

对国民生活以及经济活动至关重要的技术由经济产业省确定新兴技术类别

•在国内和国际市场具有较高的技术或经济价值，或在相关行业有较高的增长潜力，如果泄露到国外，可能对国家安全和国民经济发展产生重大不利影响

•由产业技术保护委员会，就国家核心技术的指定、修改、取消等进行决议

2.2.2 出口管制组织机构及其运行差异

日韩出口管制组织机构及其运行的差异，本质上反映了两国行政体系结构不同以及其对政策执行的逻辑差异。韩国出口管制实行多部门分类审批制，包括防务厅、核安全、产业通商资源部等，呈现碎片化治理特征。这种组织结构源于韩国政府的“强总统制”特征,各部门在专业领域内拥有较大自主权，但在跨部门协调上依赖于上级机关介入。相比之下，日本出口管制由经济产业省主导审批体系，并依据技术敏感性实施分级授权，将部分权限下放至地区局或冲绳总办事处。这一结构体现了日本官僚体系中地方自治与地方分权的执行逻辑。在协调机制上，两国均设立了跨部门议事机构，如日本出口管制政策审议委员会、韩国战略物项进出口管制理事会，但其运行机制存在实质不同。日本由经济产业省和外务省等部门制定许可证标准及敏感技术监管框架，侧重官僚主导的政策制定结构；韩国由产业通商资源部、外交部、国防部承担政策协商与争议仲裁职能，构建协同治理范式，体现了部门间利益协商的过程。总言之，韩国“强总统制”在政策制定中起关键作用，促使其出口管制决策呈现“自下而上”的特点；而日本的官僚主导型政策制定过程使其决策更具“自上而下”的特点，其出口管制政策制定过程中所受干预相对有限。

2.2.3 出口管制清单的构成与更新差异

日韩对出口管制工具的价值认同差异，根植于两国在全球技术秩序中的结构性地位与战略文化取向。这使得两国在管制清单、新兴技术等更新中呈现进攻性与防御性策略分歧。在半导体全球产业链分工布局中，日本凭借其在关键原材料与核心装备领域的上游垄断优势，主动利用出口管制政策维护技术主权优势；韩国处于生产加工环节，更多的是制定防御性出口管制政策，以维护本国产业安全。这种价值认同的差异，直接体现在两国出口管制制度的设计中。韩国依赖战略物项清单实施全面管控，辅以目的地“黑白名单”,但存在定义宽泛导致的执行模糊性，这折射出韩国在国内利益平衡与国外安全风险不确定下的政策妥协。相比之下，日本构建了涵盖清单管制、全面管制、国别分级和终端用户清单的规制架构，其对战略物项的定义精准，旨在阻断本国技术对外扩散。具言之，在管制清单的动态调整上，两国差异显著。韩国通过立法程序更新管制物项，体现了在法治框架下出口管制政策的稳定性特点；日本则主要依托经济产业省发布的部门命令进行动态调整，赋予行政机构更高的灵活性，以满足于战略协调的需要。这种差异在终端用户管制上更为明显。日本严格执行并频繁更新“实体清单”,截至2023年8月，已15次列名94家中国实体，形成对华技术封锁精准化工具。而韩国在此类工具的使用上更为审慎，反映出其在同盟义务、经济依赖和战略自主之间寻求平衡的政策。究其根本，源于两国核心技术领域不同的地位与产业结构，使得其修订新兴技术名单时各有侧重：日本侧重于经济安全和战略遏制，韩国则倾向于平衡国家安全、商业利益和市场准入。这从本质上揭示了出口管制政策不再仅是技术管理工具，更是国家基于自身产业结构和战略需求，在全球地缘竞争中进行风险与收益的制度化工具。

2.2.4 出口管制的动因各有不同

哥本哈根学派的安全化理论认为，安全是一种特殊的言语行为方式，并对威胁进行社会建构的过程。“泛安全化”概念衍生于哥本哈根学派的安全化理论，是指行为体通过使用“存在性威胁”话语将常规政治领域推向安全领域的过程。实际上，日本在出口管制政策制定中，已将其经济、技术、资源等纳入安全框架，体现了“泛安全化”特征。此外，其通过《经济安全保障法》明确将尖端技术流失表述为对国家安全与经济安全的威胁。这使得出口管制不再是企业合规工具，更上升为维护科技霸权、配合同盟战略的政治安全工具。而韩国的安全化路径更多地体现了“被动性”特征，侧重于保障本国“供应链安全”,更多出于防御性目的应对外部环境安全威胁。此外，从历史角度可知，两国对美依附存在战略差异。如表2所示，日本作为“印太战略”先锋积极协同半导体遏制，韩国为保障在华供应链利益暂缓实质性联盟政策落地，折射出日韩在技术主权与同盟从属间的差异化调适。总言之，日韩出口管制政策动因呈现安全化驱动的制度外溢。

表2 日本和韩国出口管制动因差异

日本

韩国

政治

强调“辅美遏华”

强调“亲美疏中”

军事

推动“有选择”的多边主义，建立以日美同盟为核心的安全框架，增强与东盟、欧盟和北约的安全合作，形成多层次的安全结构

依靠美国军事力量维护朝鲜半岛及周边地区的安全和稳定

经济

稳固以日美为主导的依附型共生体系，对内保障自身经济安全，对外争夺地区主权

对内降低供应链风险，强化经济竞争力；对外在国际经贸规则中塑造有利于韩国的国际经济秩序

科技

保障科技创新全球竞争力和关注本国技术优势

重点防止新兴技术外溢，减少对外依赖，保持本国技术竞争优势

2.2.5 对华出口管制存在差异

日韩对华出口管制政策的差异性，体现了两国在规则制定中地缘战略逻辑和理论取向的不同。基于地缘战略与国际协调，日本高度重视与美国及瓦森纳安排等多边机制规则保持一致，并主动塑造国际管制规则。如表3所示，日本持续将中国列为重点技术遏制对象，2019年协同美国推动瓦森纳安排升级半导体管制围堵中国。2023年美日荷形成芯片管制联盟，清单联动显著。日本实体清单中“国防七子”等16所军工院校、研究所与美国清单高度重合。当前其主要监测美国清单内未被日本纳入的中国企业，以阻断中国获取其关键核心技术。实质上，这是通过规则内化对我国实施的制度制衡。而韩国试图在中美博弈中维持平衡，其出口管制政策的修订在满足美国盟友要求的同时，维系对华经济关系。简而言之，韩国既嵌入美国排华供应链体系，又因高技术产业对华依存难以对华全面脱钩。其认为美方“产业霸权”实质为压制韩国企业竞争力,因此在半导体联盟中采取折中立场，在协同美国的“印太经济框架”机制的同时，通过外交接触维护在华供应链。然而，面对美日政策外溢及疫情引发的安全危机，韩国持续强化出口管制法制建设，构建敏感技术防护屏障。总言之，韩国通过规则调适对华出口管制政策，谋求在经济与安全平衡中实现本国利益最大化。

表3 日本和韩国对华出口管制差异

日本

韩国

对华态度

全面竞争，战略遏制

合作伙伴、竞争者

技术竞争政策

对中国科技发展进行全面打压和封锁

试图在与中国的合作与竞争中找到合理的平衡

制裁措施

依赖于最终用户清单来瞄准包括科技行业在内的中国企业、高校、科研院所，进行精准且动态的出口管制，并达到与美国出口管制政策同步效果

依赖基于清单管制和全面管制措施，达到与中国在半导体供应链等关键产业上的逐步脱钩

03 日韩出口管制体制对中国的启示

3.1 充分认识美日韩出口管制协同战略

在中美博弈加剧的背景下，日韩两国的技术出口管制政策机制在不同领域和层面上针对中美两国进行调整，特别是在安全供应链和新兴技术等关键领域，更加依赖与美国的协调。基于此，我国需灵活运用国际规则，精准应对美日韩对华贸易与技术限制，保障中资企业国际贸易的顺利开展；同时，抓住美国及其成员国之间的分歧，努力瓦解针对中国的联盟，以应对美国建立的“芯片四方联盟”等机制。实际上，由于韩国内部缺乏共识、日韩关系较弱、半岛局势的紧张以及“印太经济框架”的具体内容尚不充分等因素,美日韩三方联合“牵制中国”的方向调整面临困难。尽管三国的经贸合作为各自的经济发展带来了显著好处，但在美国芯片政策的影响下，日本和韩国更可能选择在中美之间“左右下注”。这些因素为中国应对美日韩的出口管制政策联盟创造了行动的机会。一方面，中国可以加强与韩国合作，举行中韩产业贸易部长会议，并定期举行中韩经济部长会议，加强双方高级官员的沟通，强调全球产业链的完整稳定是中韩两国的共同利益，两国需要在此问题上达成共识，以深化双边经贸合作。另一方面，应看到中日在经贸往来和清洁能源等方面仍存在合作空间，持续释放中国市场和发展红利，提振日企对华投资信心，引导企业深化供应链合作，增加日企对华供应链粘性。此外，必须充分利用庞大的市场潜力，推动半导体研发，以突破美国在产业链中的主导地位，进而减轻美国对半导体行业重要参与者的影响。同时，需加快半导体、航空航天等核心领域技术自主可控能力提升与产业升级，并保障稀土等关键战略资源储备，以增强应对美日韩技术封锁的产业韧性。最后，还可借鉴日本和韩国的立法经验，制定专门法律来支持新兴技术的发展，以保护国家的产业安全和经济安全。

3.2 健全中国出口管制体系

当前，国际贸易摩擦与制裁对中国企业的挑战持续加剧。我国出口管制机制目前存在关键核心技术识别机制不够健全、管制清单动态调整机制尚待完善等问题,亟须进一步优化。借鉴日韩出口管制在管制范围、清单机制和组织机构等方面的经验，我国应持续改进出口管制政策，补充和修订相关法规，以确保国家安全和利益得到有效保障。一方面，需建立国家技术安全清单制度，整合出口管制清单并实施动态更新，实现与外资并购政策的联动效应，确保政策响应国际格局演变与新兴技术发展。2023年3月，中共中央印发《党和国家机构改革方案》,明确提出组建中央科技委员会，研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策，统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题。基于此，商务部应当与中央科技委员会协商，共同制定、变更和注销我国关键核心技术目录。另一方面，应优化出口管制组织架构，构建部际协同机制，如联席会议，强化跨部门目标一致性，提升管制效能。在合规支持层面，应为中小企业及科研机构提供针对性指南，重点关注日韩出口管制中的高风险项目；同时强化对日韩来华人员及科研机构技术输出的审查监管，防范核心技术外溢。

3.3 健全发展安全并重的科技情报体系

协调科技发展与科技安全已成为国家的重要战略之一。日韩将出口管制视为维护经济安全和美日韩联盟战略的重要手段，随着新兴技术的发展，日韩对华的技术封锁将日益严格。因此，我国必须建立一个兼顾科技发展与安全的科技情报体系，以支持科技安全的监测和预警。这需要构建“组织协同—技术赋能—制度保障”的科技情报支撑体系。首先，建议成立“出口管制情报工作委员会”,负责协调各情报机构在出口管制领域的工作。从日韩出口管制科技情报支撑体系可知，不同领域情报机构的相互配合与协调，是科技情报体制运行的基础。“出口管制情报工作委员会”可由专注于出口管制政策研究的情报机构或文献中心组成，并吸纳商务部和国家知识产权局等从事相关研究的专家，以指导、收集、分析并提供出口管制的信息与情报。同时，还需组建出口管制研究情报团队，创建合作平台，促进领域专家融入情报分析工作，重点研究出口管制对我国科技安全的影响以及其他国家在科技竞争中的情报行为。还可通过与外部专家的互动，深入分析当前的出口管制态势，提供更具价值的情报。其次，要完善科技情报资源共享机制。通过人工智能技术的应用，自动组织和整合多传感器中的多源信息，建立“信息融合中心”,旨在更有效地整合出口管制相关情报资源。随着人工智能等技术的发展，产业竞争情报模式的变革能够提高产业竞争力，保障产业安全。基于此，在方法上，需尤其注重科技情报的定量分析和结构化整合，结合人工智能和大数据技术，对日韩出口管制政策进行长期监测，聚焦态势感知、评估和发展趋势预测，为政府制定出口管制政策提供支持，并为企业在关键核心领域的对外贸易提供风险评估。最后，如果出口管制情报建设缺少立法授权，容易陷入危机驱动的被动改革局面。日本等对于情报立法工作的探索起步较早，从国家顶层设计上整合情报力量，对国家安全和经济发展起到重要作用。《中华人民共和国情报法》的出台，标志着我国情报工作的法制化。然而，关于私营机构参与国家安全情报工作存在立法空白。从日韩出口管制科技情报支撑体系来看，私营主体已然成为出口管制情报工作的重要主体之一。为此，我国仍需完善私营情报机构的立法，打通政府与私营机构之间的信息共享渠道，旨在建立出口管制科技情报共享机制。

3.4 加强出口管制国际交流合作

中国连续十五年保持日韩最大贸易伙伴地位，当前这种相互依赖的经贸关系正面临结构性挑战。日韩近期强化对华技术出口管制立法，可能引发高新技术产业链区域性重构。此态势与两国安全政策中对美国的非对称依赖密切相关，尽管存在有限战略自主空间，但美日韩同盟通过“亚太再平衡”至“印太战略”的迭代，持续构建以技术封锁为核心目标的制度化少边主义架构。当前，我国突破技术围堵需实施双轨战略：一方面，整合区域制度，深化《区域全面经济伙伴关系协定》与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》框架下的供应链协同机制，构建覆盖东亚与中东欧的“产能、基建和市场”三维合作网络。重点推进“一带一路”框架内的第三方市场创新走廊建设，通过地缘经济优势置换提升产业链抗风险能力。另一方面，创新技术治理范式，践行总体国家安全观指导的共商共建原则，建立技术转移缓冲机制与跨境标准互认体系，如设立跨国技术投资基金、主导新兴领域国际标准制定、构建多边技术预警平台，以强化我国在关键产业中的国际竞争力与风险管控能力，实现产业链供应链韧性与安全协同提升。

本文来源于《世界科技研究与发展》2026,48(03) 。陈祥玲，湖南理工大学法学院。苏莹，中国科学院文献情报中心。庞龙健，湖南理工大学法学院。文章观点不代表主办机构立场。

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