释法析理：规划违建与违法占地的法律边界及强制执行权辨析

以法律视角解读热点事件

实务中，违法建设、违法占地是最为高发、最易引发行政争议的两类违法行为。

【法律疑难点简介】司法实践与行政执法显示，绝大多数拆违行政复议、行政诉讼案件，均源于执法机关对规划类违法建设与土地违法占地两类行为的定性混淆、法律适用错位及强制执行权限越位。两类行为虽外在表现均为未经合法审批的建设行为，存在外观重合性，但在违法客体、侵害法益、法律规制体系、执法主体及强制执行权限上存在本质差异。（【以法为剑】文章专注于普法，个人观点，仅供参考）

一、规划类违建与土地违法占地的法律辨析

规划类违建与土地违法占地的本质差异，在于违法侵害的法益不同、审批规制环节不同、法律评价逻辑不同。

1、土地违法占地的法律界定与违法特征

1）土地违法占地规制的是土地使用权的合法取得与土地用途管制秩序，是解决“用地合法与否”的问题；

土地违法占地是指公民、法人或其他组织未经合法土地审批程序，擅自占用土地、改变土地用途、违规使用土地的违法行为，违反《土地管理法》《土地管理法实施条例》等土地监管法律法规。

“用地违规”，属于土地利用权属与用途管制违法，侵害土地利用管控秩序（国家土地用途管制制度、土地资源保护秩序及土地所有权、使用权的法定秩序），与建设行为本身是否符合规划规范无直接关联。用地审批手续缺失、土地用途违规，即构成土地违法占地。

2）土地违法占地的认定标准为：

◆用地主体未取得合法的土地审批手续，无合法土地使用权依据；◆实际占用土地范围、用途与法定土地利用规划、土地用途管制要求不符。

根据《土地管理法》第七十四条、第七十七条、第七十八条规定，土地违法占地主要包括非法占用土地、擅自改变土地用途、非法转让土地、违规占用耕地建房等情形。

2、规划类违法建设的法律界定与违法特征

1）规划类违建规制的是城乡建设活动的合规性与空间规划秩序，是解决“建设行为合规与否”的问题。

规划类违法建设是指在城乡规划管控区域内，建设单位或个人未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证，或未按照规划许可证核定的要求开展建设的违法行为，违反《城乡规划法》等规划监管法律法规。

“建设违规”，属于城乡空间建设秩序违法，侵害的是城乡建设空间秩序（城乡规划的统一性与公共空间利益），与土地使用权的取得程序是否合法无关联。

2）规划违建主要分为两类：

◆城镇规划区内的无证建设、超范围建设、违规改建扩建；◆乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或未按许可建设的行为。

根据《城乡规划法》第六十四条、六十五条、六十六条规定，规划违建为：用地手续即便合法，但只要建设行为脱离规划许可管控、违反规划管控要求，即构成规划类违建。

规划违建的规制范围具有区域性，仅适用于依法划定的城市、镇、乡、村庄规划管控区域。在未纳入城乡规划管控的偏远区域，单纯的建设行为一般不构成规划违建，仅需审查用地合法性。

二、强制执行权限的区分与法律依据

【要点摘要】行政强制执行权必须由法律明确授予；法律未授予的，行政机关只能申请人民法院强制执行。 根据《行政强制法》及专项单行法规定，违反城乡规划的违法建设，法律授予行政机关行政强制执行权，无需申请法院执行；违反土地管理法的违法占地，法律未授予行政机关行政自主强制执行权，必须申请人民法院强制执行。

1、土地违法占地属于司法强制执行模式（无行政自主强执权）

1）土地违法案件的法定强制处置模式：自然资源主管部门针对土地违法占地作出的责令退还土地、限期拆除违法建筑、没收违法建筑物、罚款等行政处罚及行政决定，不享有自行强制执行权。当事人逾期不履行、不复议、不起诉的，执法机关必须依法申请人民法院强制执行，由法院审查后裁定执行。

《土地管理法》第八十三条明确规定，依照本法规定责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，……由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。该法条明确排除了行政机关的自主强制执行权，确立了土地违法占地“司法终局执行”原则。

《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。土地管理系列法律法规未授予自然资源部门自主强执权，依据行政强制法定原则，行政机关不得自行实施强制拆除、强制退还土地等行为。

2）土地违法占地案件的执法流程为“立案调查—作出限期拆除/退还土地决定—法定救济期限届满—催告履行—申请法院强制执行—法院审查裁定—司法执行”。整个强制处置环节必须经过司法审查程序，行政机关仅享有调查、处罚、催告、申请执行的职权，无最终强制处置权。

2、规划类违建实行行政自主强制执行模式（法定行政强执权）

1）针对城乡规划区域内的违法建设行为，法定执法机关享有直接、完整的行政强制执行权，无需申请人民法院强制执行，在满足法定程序要件后，可自行实施强制拆除、整改等强制执行行为。

《城乡规划法》第六十八条明确授权，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该法条明确设定了规划违建的行政强制执行权，完全符合《行政强制法》的授权要求。

2）对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。（《行政强制法》第四十四条）。

城市、镇规划区内的违建，由县级以上人民政府责成城管、规划等部门实施强制拆除； 乡镇层级执法权限依据《城乡规划法》第六十五条规定直接授予乡镇人民政府对乡村规划区内违建的强制执行权，无需县级政府另行责成。

三、实务常见争议问题与处置规则 1、行为竞合时的执法权限适用规则

针对“既违法占地又违规建设”的双重竞合情形，实务中存在两类违法行为竞合情形，即同一建设行为既存在非法占地，又存在违规建设的双重违法状态。

行政执法需坚持“分别定性、择一重处、主行为定性，不重复处罚”原则，依据违法行为的核心危害性确定主要违法类型：若行为核心是侵占耕地、突破土地用途管制，应以土地违法占地定性；若用地手续完备，仅建设形态、布局违反规划，则以规划违建定性。严禁对土地违法占地行为直接适用规划法实施行政强拆，否则构成程序违法、职权越位。

2、逾期救济与强制执行启动的边界问题

两类违法行为的强制执行均需满足“当事人法定期限内不复议、不起诉、不履行”的前置条件。

其中规划违建行政强拆必须严格遵守《行政强制法》第四十四条规定，履行公告程序，充分保障当事人陈述申辩权利，不得在救济期限内提前强制拆除；土地违法占地的司法强制执行，需由行政机关在法定期限内提交申请，法院依法审查，杜绝违法执行。

3、持续违法状态的处置规则

对于正在施工、持续进行法建设、违法占地行为，两类行为均赋予执法机关即时制止权。

行政机关可当场责令停止施工、查封施工现场，该行为属于行政强制措施，不属于行政强制执行。但对于已建成的建筑物、构筑物的拆除处置，必须严格遵循各自的强制执行权限规则，不得适用即时强制措施替代法定强制执行程序。

（作者：王洪ˡᵃʷʸᵉʳ【以法为剑】 云南恒志律师事务所）