75平方公里产业用地“大腾挪”——上海“十五五”最硬核的产业棋局

——正文3355字，预计阅读时间4分钟

今年8月20日，上海发布了一份重磅规划。在这份约1.5万字的《上海市城市更新和住房发展“十五五”规划》里（文末附政策全文），藏着一句对产业界影响深远的话：“推动低效产业用地盘活处置75平方公里。”

图源：上海市人民政府官方网站

75平方公里。这不是普通的土地整理，而是一场涉及数十万家企业、数以万亿计资产的产业空间强制出清与重新分配，可能决定未来五年上海产业的基本盘，也可能决定很多工厂的生死。

一、75平方公里，到底有多大？

先建立一个直观概念。一个标准足球场约7140平方米，75平方公里相当于10500个足球场。对照上海行政区，黄浦区约20.5平方公里，虹口区约23.5平方公里，静安区约37平方公里——75平方公里比这三个中心区加起来只小一点点。

上海市规划资源局今年6月披露：截至2026年5月，上海三年累计盘活低效产业用地80平方公里，“相当于长宁、静安两个中心城区面积总和”。而“十五五”新目标是75平方公里——等于再干一个“长宁加静安”。

放到更大的盘子里看，上海全市产业用地总量约728平方公里、近4.85万幅。75平方公里意味着大约十分之一的产业空间，要在五年内“换主人、换用途、换产业”。

二、谁是“低效”？一把尺子量到底

75平方公里的盘活任务，前提是回答一个问题：什么样的用地算“低效”？

上海的做法叫“两评估、一清单、一盘活”专项行动。第一套是综合绩效评估，建立了涵盖基础表征、综合效率、治理导向3大类、10中类、32项指标的“REG”体系，给每一块产业用地精准画像，维度从单一亩均产出拓展为经济、社会、生态、安全的综合考量。

评估结果分A、B、C、D四类：A类鼓励支持，B类保留提升，C类观察整改，D类整治退出。2025年评估显示，全市四类绩效用地共32236幅、623平方公里，其中C、D两类合计12523幅、145平方公里。

图源：上海市自然资源调查利用研究院

换句话说，上海已经摸清家底：145平方公里产业用地处于“观察整改”或“整治退出”状态，这就是75平方公里盘活任务的来源池。

这套评估的内核并不新鲜。早在2018年上海就提出“以亩产论英雄”“以效益论英雄”“以能耗论英雄”“以环境论英雄”，亩均税收、投资强度、研发专利、能耗污染、就业人数、安全环保全部囊括。当然评估并非唯GDP论，官方明确：链主企业或承担国家重要科研项目的企业，即便经济产出不高也可能评高分。

但对绝大多数中小制造企业而言，这把尺子的含义很直白：占着宝地交不出像样的税收、产值和就业，就得让位。更硬的约束在“全生命周期管理”：出让合同普遍写明，达产后每三到五年综合评估，不达标者有权收回土地；土地不得分割转让，股权变更须经出让人同意。拿地不是一劳永逸，“进门”之后还要持续“考试”。

新的“及格线”也在水涨船高。2026年上半年上海新供应产业项目平均每亩投资强度超千万元，达产后亩均年税收约117万元。这个数字，足以让很多老旧厂区经营者冒冷汗。

三、深圳的前车之鉴：一场工改狂欢，为何梦碎收场？

谈到产业用地盘活，绕不开深圳的“工改”教训。

2013年，深圳发布“1+6”文件，推出新型产业用地（M0），允许工业楼宇分割销售，战新产业还能享受最高50%地价优惠。初衷是盘活低效工业用地，结果却事与愿违。

巨额利润吸引大批开发商涌入，工业用地收购成本从2014年的每平方米1000至3000元飙升到2016年的1万至3万元，两年涨了近十倍。研发用房改公寓、宿舍改豪宅，“以租代售”等灰色操作层出不穷。有实业老板感叹：“开厂十年，不如卖房一套。”财新后续报道总结：M0政策推出后“随即出现利用产业用地兴建商务公寓的乱象”，直到2017年底深圳才收紧监管。

广东省自然资源厅的官方表述更为直白：“历年已出让的新型产业用地中，存在着不少的用地权利主体为房地产或金融投资公司等，致使部分传统工业用地较大规模地调整为新型产业用地，造成产业‘空心化’。”

2018年《深圳市工业区块线管理办法》出台，被业内称为“工改狂欢节”的终结者，但后遗症持续至今。2026年5月，曾经的龙岗大运地标地块——世茂2017年高价竞得，九年后由华润置地以70.45亿元底价摘牌，账面价值缩水超160亿元，原规划的产业业态大幅缩减，住宅占比超六成。

图源：南方+

以产业之名，行地产之实，最终产业没搞上去，房子盖了一堆，成本抬高了，企业挤走了。这就是深圳用真金白银换来的教训。

四、上海的红线：产业用地必须姓“产”

“十五五”规划里有一句话措辞极为严厉：“持续稳定产业空间规模，确保产业用地用于产业发展。”“产业用地姓产、工业用地姓工。”这是政策红线，也是上海与深圳工改模式的根本分野：不允许把工业用地当成房地产套利的工具。

但问题随之而来：不让“工改居”“工改商”赚快钱，社会资本凭什么进来？产业用地盘活回报周期长、利润率低，积极性从何而来？上海的解题思路有三层。

第一层是降成本。首创“地楼物损”一体的综合价值评估体系，强化基准地价占比和绩效挂钩，同步下调产业用地基准地价，从源头压低收储成本。目前这套评估已应用于12个区的100个项目，郊区工业用地收回评估价格预计下降15%至20%，中心城下降20%至30%。

图源：上海市自然资源调查利用研究院

第二层是给工具。“政策工具箱”升级至2.0版，集成政府收储、自主更新、联合更新、节余分割、国企平台回购等12大类32小类路径，“一地块一方案”。企业不一定被赶走，可以自己改、联合改，也可以把节余土地分割转让。

第三层是强监管。从出让、建设、达产到持续运营，每一环节都有合同约束。值得注意的是，自2026年6月起，上海工业用地出让不再约定达产销售收入、税收指标，把监管从“事前承诺数字”转向“事后综合评估”，避免企业为拿地虚报指标。

当然，核心矛盾并未完全解决。产业用地的“生产资料属性”决定了它不可能像住宅商业用地那样高周转、高利润。目前国企平台和政府收储仍主导，民营资本更多以产业运营商身份参与。联东U谷在松江车墩以105万元/亩拿地，略低于政府110万元/亩的收储价，但承诺达产后亩均税收超150万元。这种“地价倒挂、税收补回”的模式能否大规模推广，仍有待观察。

下图：联东U谷·松江科技企业创新港，位于松江区车墩镇工业区，占地150亩，项目配合松江区科创走廊建设要求，重点承接G60科创走廊研发及生产需求外溢，定位医疗器械、智能制造为核心产业，兼顾研发中试、高端生产制造、生产性服务与公共技术平台功能（图源：联东U谷）

五、腾出来的地，给谁？

盘活不是目的，换产业才是。2024至2025年腾退的75平方公里中，约30平方公里服务于先进制造业，为商业火箭、高端装备等战略项目提供要素保障；另有约15平方公里转为公共设施及生态空间。

“十五五”期间上海的产业地图已经画好。2026年8月24日发布的产业规划明确，做强新一代电子信息、智能网联新能源汽车、高端装备、软件信息服务等万亿级集群，新增打造集成电路、生物医药、人工智能三个万亿级集群，同时打造25个千亿级细分赛道，在量子计算、脑机接口、可控核聚变等领域启动未来产业集聚区。

75平方公里腾出来的空间，将优先流向这些高附加值产业。宝山吴淞创新城已经打了样：上海电气泰和路地块与月杨工业园区4号地块联动盘活，既完成收储又满足企业升级。

下图：上海电气集团泰和路地块与北上海装备制造工业园内产业地块（月杨4号地块）的联动盘活，成为低效盘活与企业升级的双赢典范。上海电气集团泰和路地块约9公顷低效用地完成收储，为大吴淞启动区后续蓝绿空间打造和高端产业布局腾出了宝贵空间；企业同步落子北上海装备制造工业园，以约20亿元投资布局工业母机及高端装备集群，聚焦工业母机磨床核心领域，建成后将为国产大飞机产线提供关键碳纤维加工设备，实现城市更新与产业升级双向共赢（图源：规划宝山）

对各区而言，这是未来五年最大的产业招商棋局。谁能在75平方公里腾挪中抢到更多高能级项目、落地更多特色园区，谁就能占得先机。而对那些被评为D类的企业来说，倒计时已经开始。

75平方公里的土地腾挪，表面是城市更新的技术操作，底层是上海产业竞争力的一次强制洗牌。信号很清楚：超大城市的土地资源已经紧到没有余量“养闲人”。占着宝地交不出绩效的企业，会被一把尺子量出来请出局；真正有技术、有税收、有链主能力的企业，将拿到更便宜、更好的空间。

深圳的教训说明，产业用地盘活一旦滑向地产套利，就是杀鸡取卵。上海走的这条路——压低收储成本、堵死套利通道、以绩效定去留——方向是对的，但能否真正调动社会资本、避免“政府干、企业看”，仍是最大悬念。

附：《上海市城市更新和住房发展“十五五”规划》全文（来源：云规划）

（题图图源：上海市职工摄影家联盟）

原创作者：上海产业转型发展研究院常务副院长

责任编辑：胡珊毓

策划审核：夏 雨

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