行政法专栏 | 食品安全问题之流动摊贩管辖权探析

笔者在近期的案件办理中，遇到有关于流动摊贩的监管问题，针对该问题，相关部门就管辖存在争议，流动摊贩的监管可能涉及到多个部门，如环保局、住建局、城管局、市场监管局等等，涉及的部门越多，执法边界越难界定，且在实践执法过程中，多部门联合执法的难度大，启动程序复杂，这就导致很多情况下，流动摊贩的监管可能处于真空状态，本文以市场监管局的视角，探索对流动摊贩的监管边界。

一、流动摊贩的形成背景原因

摊贩的产生是经济、社会、管理等多重因素交织的结果：众所周知，摊贩经营灵活，可快速响应市场需求，比如在工地、学校周边提供针对性商品。此外，相比正规店铺，摊贩省去了店面租金、税费等，对于缺乏资金或专业技能的人群，属于很好的谋生手段。摊贩经济本身就是城市活力和烟火气的体现，能形成独特的文化地标。同时，一些街道由于历史原因容易自发形成市场，而城市规划不到位或执法管理存在弹性时，也会为摊贩提供生存空间。本文所要着重探讨的，是流动摊贩，区别于有划定经营范围的场所，获取摊贩登记卡的摊贩，这类型的摊贩特点是经营种类繁多，流动性极大、机动性更强、难取证、难监管。

二、监管主体理解不同的观点及理由

有观点认为，流动摊贩的问题，应当由市场监管部门进行监管。依据《食品安全法》第二条的规定，在中华人民共和国境内从事食品生产和加工（以下称食品生产）食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）活动的，应当遵守本法。第三十六条规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品安全监督管理部门应当对其加强监督管理。”同时《食品安全法》第一百二十七条，对食品摊贩的管理做了衔接性的规定。故流动摊贩的问题应由市场监管部门监管。

但也有观点认为，流动摊贩的问题应当由城管执法部门进行监管。就陕西省而言，上述《食品安全法》第一百二十七条做衔接的规定指的是《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》（2019修正），该条例第三条的规定：“本条例所称食品小作坊，是指有固定生产经营场所，生产条件简单、经营规模小、从业人员少，从事地方特色或者传统工艺生产加工食品以及销售活动的个体生产经营者。本条例所称小餐饮，是指有固定经营门店，从业人员少、条件简单，从事餐饮服务的小餐馆、小吃店、小饮品店等个体经营者。但是，经营面积在五十平方米以上的，不适用本条例。本条例所称食品摊贩，是指无固定经营门店,在划定的场地和规定的时间内销售食品、现场制售食品的个体经营者。”依据上述规定，本条例所指的小作坊、小餐饮、食品摊贩均指有固定经营门店或者有划定的场地及规定的时间内销售食品的主体，该条例将流动摊贩排除在监管的范围，且流动摊贩本质上就是不合法的，应当坚决依法取缔，因此流动摊贩的监管问题应当由城管部门执法。

三、笔者观点

流动摊贩监管问题，并不是一个新型的问题，由于其形成原因的复杂性，社会政策与经济需求等多方面的因素致使该问题持续存在，流动摊贩可能存在不合规的问题，但是终究有其存在的合理性。但对流动摊贩的监管不可能处于真空状态或者联合执法最后的结果是无人执法，必须有相应的职能部门对其行为进行监管。

2025年4月28日，有基层执法人员在国家市场监管总局官网留言：最近收到许多职业打假人投诉举报路边占道经营的食品问题的工单，这种无占地许可证的摊贩流动性强，无任何手续，应该怎样处理？其食品安全问题应当由哪个部门监管？食安法并没有明确规定，同事们意见不一，请问是由我们市场局处理还是基层政府处理？2025年5月7日执法稽查局回复：公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营由城管负责执法，按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》执行。

有部分人将总局的答复“公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营由城管负责执法”单纯地理解为对官网群众留言的全部答复，但仔细分析总局官网留言，同时涉及了占道经营、无证经营、食品安全等多个问题。总局也明确具体问题按照《指导意见》执行。上述《指导意见》中强调了权责一致的指导原则，明确各部门职责的同时要求完善制度推进综合执法。该指导意见中明确了一个宗旨，对于摊贩经济，针对违法情形的不同，相应的进行监管的执法部门也不同。例如就流动摊贩的食品安全问题，应当由市场监督管理部门监管。其实就食品安全问题的监管，自始应当是没有争议的。依据《食品安全法》第二条的规定，无论是所谓的有固定场所的摊贩还是无固定场所的流动摊贩，只要是针对食品质量、食品安全的问题，就应当由市场监管部门执法。以总局的官网留言为例，投诉举报人所针对的是某流动摊贩的食品安全问题而提出的投诉举报，那么该投诉举报就由市场监管部门处理。

至于流动摊贩还可能涉及到占道经营、无证经营或无摊贩登记卡等问题。《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》第四十五条：“违反本条例规定，未取得食品生产加工小作坊许可证、小餐饮经营许可证从事食品生产经营活动的，由县级以上市场监督管理部门没收违法所得和违法经营的食品，以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处五千元以上五万元以下罚款。违反本条例规定，未取得食品摊贩登记卡，从事食品经营活动的，由县级以上城市管理综合行政执法部门或者市容环境卫生部门没收违法所得和违法经营的食品，并处二百元以上五百元以下罚款，拒不改正情节严重的，可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品。……。”第五十五条规定：“食品摊贩未按照本条例第三十五条第一款（食品摊贩应当在划定的经营地点、经营时间从事经营活动，不得影响道路通畅、交通安全、居民正常生活，遵守市容环境管理的相关规定，及时清理场地，保持环境卫生、整洁）规定从事经营活动的，由县级以上城市管理综合行政执法部门或者市容环境卫生部门予以警告，责令改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款。”上述条例对于未取得食品摊贩登记卡或占道经营的问题，明确由县级以上城市管理综合行政执法部门或者市容环境卫生部门进行监管，对未取得各类经营许可证的行为明确由市场监管部门监管。

即使相关法律法规或条例，对于各执法部门的职责进行了划定、明确、细分，但在基层执法过程中总会出现不同的理解或困惑，因为在具体的执法工作中遇到的问题并不是单一的结构，往往是多个违法行为交叉或违法行为存在先后逻辑等，多个违法行为由各自不同的执法部门监管，或者由哪个部门牵头执法的问题，在执法实践中往往成为基层执法者的难题。因此，一些疑难问题对于基层执法人员的执法水平也是不易的考验。市场经济主体多元状态的共存，是个体的生存、是城市的发展，是执法的力度与温度。

文：稼轩律师事务所 行政法与政府法律业务委员会 段飒、白雪

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