拟收取10.3万美元，H-1B签证又要被特朗普政府当作“提款机”？

在弥补财政缺口和提倡“美国优先”的双重议程下，特朗普政府再度瞄准了H-1B工作签。

据新华社报道，美国国土安全部24日公布一项拟议规则，提议对H-1B工作签证申请收取约10.3万美元的费用。

这并非特朗普政府首次作出此类尝试。去年9月，特朗普签署公告，对特定的新H-1B申请征收10万美元费用，但被法院驳回，该案正在上诉审理中。（详情见此前报道《H-1B签证新政引发巨震，在美打工人计划“留后路”》）

与此前尝试不同，这次拟议新规影响范围显著扩大：不再局限于美国境外的H-1B申请人，而是同样适用于在美国境内提交受配额限制的H-1B申请的申请人。

美国谢正权律师事务所主管律师谢正权分析称，在第一轮尝试遭遇法律挫折后，特朗普政府并没有放弃，而是换了一套包装方式：不再说这是“入境限制”，而是包装成“费用规则”和“成本回收机制”；不再只依靠总统公告，而是由国土安全部（DHS）改走正式法规程序；不再只限制某些海外H-1B申请者入境，而是把收费对象扩大为所有H-1B年度名额申请。

“这显示出一个很强的政策意图：不管以什么法律形式，政府都希望显著提高美国雇主使用H-1B的成本。”他表示，“若这项费用最终落地，美国高技能移民政策将迎来一次重大转向。”

美国政府的新创收项目？

H-1B签证是美国一种临时工作签证，允许美国公司雇佣外籍专业技术人员，以填补国内难以找到合适人才的职位空缺，主要被美国科技和金融企业用于吸引高学历外籍人才。

美国公民与移民事务局（USCIS）去年发布的报告显示，2024财年，64%的H1-B签证颁发给了计算机相关职业申请者，亚马逊、谷歌、Meta、微软和苹果是最大雇主。若按国籍来看，印度公民占71%，为最多。

据新华社报道，国土安全部下属公民与移民服务局24日在一份新闻稿中说，国土安全部提议对受配额限制的H-1B签证申请收取10.3265万美元的费用，这项拟议收费“将用于弥补联邦政府管理合法移民系统的部分成本”。

美国国土安全部估计，按照每年预计8.5万份受配额限制的H-1B签证申请，拟议收费每年将带来约88亿美元的收入。

为何针对受配额限制的H-1B签证申请？国土安全部在拟议规则中作出了解释：首先，与其他福利申请者相比，H-1B配额受限的申请人“最愿意且有能力支付额外费用”；其次，在额外支付10.3万美元费用的要求下，除非确实必要且无法通过其他途径获取员工的专业技能，美国雇主将更愿意选择合格且高技能的本国工人，而不是H-1B工人，间接保护美国工人的工资水平和就业机会。

谢正权分析称，特朗普政府多次试图对H-1B征收高额费用，既出于创收的考虑，也是一种劳动力市场筛选政策，“政府试图用费用来改变雇主行为，让雇主只有在岗位足够重要、人才足够稀缺、外籍员工足够不可替代时，才愿意为持H-1B的员工多付10万美元。”

谁将受到影响？

若新规落地，将影响到谁？谁来付这笔钱？没申请成功还会退款吗？

拟议规则对不受配额限制的H-1B签证申请予以豁免，例如某些非营利研究机构、政府研究机构和高等教育机构提交的申请。已经拥有H-1B身份、仅申请换雇主（H-1B transfer）的申请人，原则上也不需要缴纳这笔费用。

若新规落地，普通外国应届毕业生是受影响最大的群体之一。美国陆律师事务所（Law Office of Lu & Associates）管理律师陆颖对第一财经表示，很多刚毕业的国际学生需要依靠H-1B才能继续留在美国工作。对于一个刚毕业、尚未证明自己对企业具有不可替代价值的国际学生而言，让雇主一开始就承担超过十万美元的额外成本，将直接降低雇主录用他们的意愿，极大地削弱了这群学生在就业市场的竞争力。

许多国际学生在抽中H-1B签证之前，依靠的是“选择性实习训练”（OPT）项目在美实习或工作。此前有报道称，国土安全部考虑对通过OPT留美工作的国际学生收取10万美元费用，但尚未获得白宫最终批准。

此外，按现行规定，一个25名以上员工的雇主赞助一份H-1B签证的实际费用仅为数千美元，若新规落地，10.3万美元的费用对于许多中小企业来说，是难以承受之重。

这一点也得到了国土安全部的承认。在拟议新规中，国土安全部表示，2025财年期间，有1.45万个小微实体递交了受配额限制H-1B申请，对于其中76%的企业来说，10.3265万美元的成本增加超过其营收的1%。但国土安全部补充称，尽管新规将给部分潜在雇主带来负担，但未发现其他能够实现目标的替代方案。

对此，谢正权分析称，“这说明，政府不是不知道这项政策会伤害小雇主，而是认为这种伤害可以接受。这也反映出本届政府的一个政策特点：为了达到限制外籍劳工和增加政府收入的目的，可以接受对美国雇主，尤其是小雇主的附带伤害。”

值得注意的是，现行H-1B流程是先注册、若抽中后再由雇主在90天的窗口期内递交材料（petition），随后等待批准，而草案明确要求这笔约10万美元的费用在递交H-1B申请时即行支付，而不是在批准后支付。

“一个很现实的问题是：如果USCIS最终没有批准这份H-1B申请，这笔高达十万美元的费用是否可以退还？”陆颖分析称，这对雇主而言，无疑是一个重大风险，但现有草案对此缄口不言，并没有明确建立一个针对H-1B未获批准案件的退款机制。

若新规落地，短期内似乎能起到增加财政收入以及向支持者传递“美国优先”、回应H-1B签证被“滥用”等舆论等政治诉求，也有不少批评声认为，此举将抑制美国企业获取全球人才的能力，尤其是在科技、工程、医疗、金融以及其他高度依赖专业人才的行业，进而影响企业创新能力、研发投入和国际竞争力，乃至整体经济。

未来可能遭遇法律挑战？

这项拟议规则将于当地时间25日在美国政府《联邦公报》上正式公布，公众将有30天时间提交意见，之后该规则才能生效。

多位法律从业人士表示，即便新规最终落地，大概率会被诉至联邦法院，面临临时禁令或部分暂停执行的风险。

“政策上有强烈推动力，但法律上风险很高。”谢正权表示，尽管特朗普政府这次在程序上比之前更完备，但10.3265万美元的金额过高，收费对象过窄，资金用途过广，是它最大的弱点。

“如果这只是把H-1B申请费从几千美元涨到一万美元或两万美元，政府的胜算会高很多。但现在是一次性加收超过10万美元，而且用于回收多个机构、多个项目，甚至部分与H-1B没有直接关系的成本。这样的设计很容易被攻击为超越法定授权、缺乏合理连接、任意和武断。”

陆颖也持相同观点。她表示，“这笔费用远远超过处理H-1B申请所需的行政成本，而且草案还计划将部分收入用于USCIS之外的其他政府机构。由此产生的核心法律问题是：行政部门能否在没有国会明确授权的情况下，征收远超实际行政成本的巨额费用，并将这些资金用于其他政府部门和国会未明确拨款的用途？这涉及行政机关的收费权限、联邦财政拨款以及权力分立等重大宪法问题。”