体制内发不出工资，体制外会更差，这句话有道理吗？

如果在知乎或者小红书上搜索公务员相关的话题，可能都会看到一个推荐大家考公的观点，体制内稳定，肯定是优先保障的，要是体制内都发不出工资，到时候体制外会更完蛋。

那这句话有道理吗？我们肯定不能简单就下一个定论，但我也能理解他们这个观点背后的理由：中国五千年来都是一个官本位社会，自古以来都是先保障当官的，这肯定没有问题。再者，要是地方都没有钱发工资了，地方还可以各方面去罚款企业、各种方式朝企业要钱，到时候企业职工肯定比公务员惨得多。

对于这个观点，我们肯定不能概概而谈一些抽象的文化观念，或者就简单拿体制内或者体制外的工作情况来比较，这只能看到冰山一角。我先说我的结论吧，同样面临经济下行期的财政危机，小县城或者小城市的体制外职工处境可能比体制内更差，但在大城市就不一定了。

在这里我主要是从财政视角解读的，需要注意的是，本文和任何政治观点无关，没有提到任何的单位和个人，请不要无端过度联想。

首先，我们得明确一个问题，公务员的工资是由谁发的？

绝大多数的体制内人员的工资是由地方财政拨付的（除此之外就是中央机关直属公务员）。地方财政局依据预算指标，将资金从国库集中收付系统划拨至银行，最终打入公务员个人账户。

而像位于地方的人行、海关、证监会、税务（目前国税、地税已经合并，许多地方的税务工资开始属地化管理）等机关的体制内人员工资，是由中央财政承担的。中央财政发的工资，自然是没有问题的，这也不在我们这篇文章讨论范围内。

今年全国各地的财政状况或许大家或多或少都有耳闻，一些地方发不出工资了，一些地方绩效拖欠了好几个月，一些地方在清退编外人员，一些地方在“保八争十”（保八个月工资争发十个月工资），一些地方甚至在“保六争八”，大家普遍都要过“紧日子”。可以说，资源是有限的

在1994年的分税制改革后，中央财政划走了大部分优质税源的大头，但地方又要负担绝多数如教育、公共卫生、治安等日常事务，那地方财政怎么办呢？于是，我们常见到的“土地财政”就诞生了。

什么是土地财政呢？简单来说，也就是国有土地使用权出让收入（也就是卖地收入）被明确划归地方所有，且不会被中央分成。

这相当于在一般公共预算之外，为地方政府开辟了一个庞大的第二财政。我们到地方政府官网上就可以查到，卖地收入是归于政府性基金预算这一栏的。

但是，既然年初人代会通过了预算，工资额度就是法定的，怎么能说没就没呢？

这里我还要再简单介绍一下国库和预算指标的原理。

在每年年初，财政部门做预算时是按“收支平衡”原则编列的。如果预计今年能收10个亿，就会向下属各单位下达对应的全年人员经费和公用经费预算指标。但问题在于，如果到了年中，土地流拍、企业倒闭，实际税收只收上来一半，用钱的指标还在，但是国库却没有钱了。从这个角度来说，预算指标只是一张允许你花钱的支票，国库库款才是能拿去用的真金白银。光有预算指标，国库没有库款，是

过去十几年，随着各项社会治理的扩大，许多基层政府通过各种渠道膨胀了庞大的财政供养人员队伍，包括正式编制人员、大量临聘人员、各类协管与劳务派遣人员。

在之前的经济上行期，当房地产繁荣、土地卖得好时，庞大的队伍还能靠土地财政的超额红利勉强供养。一旦土地财政急剧萎缩，税基无法支撑如此庞大的人员体量时，即使把所有预算资金全部挤压出来，也无法满足所有人的发薪需求。

你可能会想，那我们清退编外就可以了？

但问题是，编外是体制外，顾名思义就是拿钱办事，肯定不像体制内那么忠心耿耿。你不发工资，我凭什么帮你做事情呢？一个城市，没有组织部和宣传部还能够运转，但是环卫工人不上班了，这个城市没几天就会臭烘烘了，同理，编外还有辅警、国资委下公交公司雇佣的司机、应急保障人员等等，你不给他们发工资，他们真的会不干事，到时候出了什么事情还是得主官承担的。比如说之前某地公交公司司机没发工资不干了，闹出了很大的舆情，后面地方财政还只得调剂一笔指标给国资委下的公交公司，让司机尽快复工。

当然，我们肯定不能像美国那样，因为被卡预算就让政府停转甚至破产，于是“三保”就诞生了。什么是三保呢，也就是保基本民生、保工资、保运转。其中“保基本民生”超过“保工资”“保运转”，是首位。这是一个绝对的刚性支出要求，三保资金会有专门的项目和指标，不能挪用去其他地方。我们可以把它理解为国家治理体系中防止基层政权陷入瘫痪的最后一道安全网。

你可能想问，这不是有三保吗？就算遇到地方债问题，但理论上体制内，尤其是公务员的工资，不应该是财政最考虑的拨付吗？其他各种项目都可以停掉，编外和事业编的工资可以拖欠，但我们的财政肯定能负担得起公务员工资吧！而且中央也有转移支付，再怎么样都是有兜底的。

理论上来说确实是这样，发公务员工资是要优先其他支出项目，也优先于还地方债的，有关财政兜底方面，确实是有中央财政设立县级基本财力保障机制奖补资金，结合地方财政困难程度、人口规模等因素动态分配资金，优先保障“三保”支出。

但在地方主官的考虑中，地方债务的还本付息压力往往比发工资更具即时的强硬硬约束。公开债违约的后果是毁灭性的，截止到目前，全国还没有地方债违约的前例。知乎网友经常调侃，内债不是债，但实际上这些内债是谁借出的呢？大部分是国有银行借出的。

地方债违约对于地方主官而言，有毁灭性的政治经济代价，这会整个区域的信用评级被下调，之后想要再借利率就很高了。当然，上级当然也会来问责，要是你这个地方拖欠了，全国其他地方是不是也可以违约？你起的头，其他地方效仿了，全国一盘棋，整个金融体系就乱套了。而且，人家是中央直管的银行，凭什么听你县官的话呢？相比之下，迟发公务员工资，停发绩效，算是体制内的内部矛盾，还是可以沟通一下的。

当然，还有另一种情况，就是国库还有钱，但是这些钱是属于财政直达资金或者上级专项转移支付，这些拨款是给项目而不是给人的，这些指标也不能调剂去其他项目，是没有办法拿来发工资的。比如说义务教育专项资金、基建资金等等。当然，地方财政部门也有挪用的办法，我就不具体介绍了。但挪用专项资金或直达资金发工资，属于性质极其恶劣的违规违纪行为。一旦被查出来，不仅要原额追回、严肃问责，当地的财政主官和分管领导甚至可能面临直接处分。

还有一点，我们的地方财政和企业是不一样的，一个正常运作的企业每个月都有稳定的现金流，但地方财政收入却像是脉冲一般进账。地方政府的自筹资金，比如说土地出让金尾款、国有资产处置收入、大型企业集中纳税或清算等等，是集中在某一些时段进账的，因此往往会出现连续数月入库的金额少，但某一个月突然有一大笔资金集中上缴国库的情况。财政收入是脉冲式入账，但支出却是时时刻刻都有不同的项目需要支出的。

因为这种种支出压力，虽然有三保红线，但一些主官选择拖欠工资，再向上争取时间。他们希望的是，只要通过拆东墙补西墙、拖延发公务员的工资和绩效、暂缓工程款，把眼前的地方债还本付息糊弄过去，等到了年底或者等到了上级的转移支付和化债资金下达，就能把拖欠的工资补发一部分。

你可能会问，就算实在实在发不出工资了，去给属地企业罚款，检查消防，狠狠要一笔钱。体制内吃不上饭，体制外更吃不上呢。

这一点在小县城和其他小地方，确实是有道理的。许多中西部小县城确实是体制内经济，地方政府不仅是管理者，更是当地市场最大的采购方。当地方财政紧张时，地方可以取消新增项目，优先延期支付对体制外企业的应付款项，这样一来体制外的企业肯定被迫先于体制内启动裁员降薪，体制外会过得更惨。

但问题是，你作为县官可以拖欠账款，可以肆意追加罚款，企业自己也不是吃素的，小地方很多的国企、民企只是一个分公司，总公司在其他地方。你作为县官收割了这些公司的韭菜，别人总公司还可以去上访，向上级施加压力，别人总部在外地，你管得到它吗？收割和罚款最多收割本地企业，而且要是人家因此不干了或者搬到外地，就相当于把能生蛋的鸡杀了。

还有一点，体制外的人是可以流动的，此处不留爷自有留爷处，我可以不在本地待着，去其他地方工作，但小地方公务员，是很难调动的。

对于其他大城市而言，高端岗位是比较多的，许多企业也不是做ToG的业务，人家规范经营，规范缴税，你也没有额外罚款的理由。地方债和财政问题对这些企业职工也不会有太大影响。

而且，税收制度是国家规定的，不是你地方就能擅自收税的。难道你作为县官，要为了下级，自己放弃仕途不要去加收一笔农业税吗？全国一盘棋，你作为县官是想图谋不轨吗？

从以上这些分析我们就可以看出，知乎和小红书上对公务员“极端稳定”的吹捧和对官本位文化的盲目自信，是不合理的，至少他们对于我国税收和财政制度不了解。有钱，就发得出工资，没钱，就发不出工资，这是经济规律。