林卫斌：加快新型能源体系建设 破解发展与控碳矛盾

题记：2026年6月29日，北大国发院“中国经济观察报告会”第76期举办。本文根据北京师范大学经济与工商管理学院教授、中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌的演讲整理。

“十五五”时期的能源环境大不同

2026年6月，《新型能源体系建设“十五五”规划》由国家发改委和国家能源局正式印发。在我看来，谈“十五五”的能源转型，首先要明确一点：“十五五”时期的能源发展逻辑和“十四五”“十三五”时期截然不同，其中最重大的区别在于，“十五五”期间我国将全面实施碳排放总量和强度的“双控”制度。

有人会问，“十四五”就已经提出“双碳”目标，二者有什么不同？我对此感受很深：双碳目标刚提出时，各地热情都很高，但积极性在一段时间之后渐低。原因很现实：“十四五”阶段，碳约束尚未真正落地到地方考核层面，地方工作的重心还是抓经济发展。“十四五”时期更多是做加法，是顶层设计的搭建期，减碳的刚性压力并没有系统性传导到地方、行业和微观主体。

但“十五五”期间完全不同。

2026年是我国实施碳排放双控的开局之年，4月份《碳达峰碳中和综合评价考核办法》正式出台，年内将正式启动考核。这套考核体系包含14项指标，其中前5项是约束性指标，只要有1项不合格，全省考核即为不合格；后面9项是支撑性指标，若其中有3项不合格，同样判定考核不合格。不合格省份的主要负责同志会被中央约谈，压力必然会从省级逐级传导到市、县，再到每一个市场主体。

我在今年7月出版的新书《走向碳中和》里写了这样一句话：碳约束时代，将从今年起正式来临。我相信大家一定会逐步深刻感受到减碳降碳的压力。如果说“十四五”是中央层面出台政策大力推动，那么从今年开始，减碳降碳将真正改写我国经济社会运行的基本规则，重塑发展的底层逻辑。这是必然的趋势。

能源转型发展的新逻辑

有人问，控碳有那么难吗？如果仅仅聚焦控碳本身，并不是难事，但问题在于，“十五五”我们还有另一项至关重要的任务：要为2035年基本实现社会主义现代化打下坚实基础。这是中央反复强调的战略任务。

什么是基本实现社会主义现代化？中央明确，标志是2035年人均GDP较2020年翻一番；按2020年不变价格测算，2035年我国GDP总量要突破200万亿元。对应到“十五五”这五年，我们需要实现约30多万亿元的GDP增量，保持年均5%左右的增速。这样规模的经济增长，必然需要相应的能源供给作为支撑。

“十四五”期间，我国GDP增加了31万亿元，对应的能源消费增加量是12亿吨标准煤。“十五五”我们要支撑更高的经济增量，需要多少能源？我们团队做过测算，不会再达到之前的水平。一方面，疫情期间我国承担全球基本品供给、高耗能产业收尾的阶段性因素会逐步消退；但另一方面，终端电气化进程还将持续，人工智能、大数据中心、新能源汽车等产业快速发展，电力密集型产业的比重会持续提升。综合判断，未来五年能源消费弹性将可能回落至0.5左右，也就是用2.5%左右的能源消费增速，支撑5%的经济增长，对应新增能源消费约8亿吨标准煤。

但如果维持当前的能源结构，这8亿吨标准煤的新增用能将带来十几亿吨的碳排放增量，这和碳排放双控的目标直接冲突。我国向国际社会郑重承诺，2030年单位GDP二氧化碳排放要较2005年下降65%。目前我们已经完成了下降58%的进度，“十五五”期间需要再下降17%，碳排放总量必须严格控制在有限增量内。

一边要保障经济增长的能源供给，一边要严控碳排放总量与强度，这就是“十五五”能源发展必须破解的核心矛盾。

破解这一矛盾，唯一的出路就是加快能源结构转型，让非化石能源承接绝大多数新增用能需求。我们测算过，新增的8亿吨标准煤中，至少70%要由非化石能源来满足。正是基于这一逻辑，国家提出了“非化石能源十年倍增”计划。

按照这个节奏推进，到2030年，我国非化石能源消费占比很可能达到27%左右，超过规划提出的25%的预期目标。对应的一次能源结构将发生深刻变化：煤炭占比从当前的51.4%逐步下降到45%-46%，继续发挥兜底保障作用；油气合计占比维持在27%-28%；非化石能源占比提升至27%，形成多元支撑的供给格局。

电力系统的变化会更加直观。到2030年，我国50%的发电量将来自非化石能源——其中新能源发电占三成，水电和核电合计占两成。换言之，未来新增的用电需求，基本都要靠清洁能源来满足。这就是“十五五”能源转型的核心逻辑。

能源转型发展的路径选择

接下来的问题是：如何落地？结合新型能源体系“十五五”规划的部署，我认为未来五年推进能源转型发展的主要路径有以下五条：

第一，着力扩大非化石能源开发利用，全力推进倍增计划。具体要抓好五大重点方向：一是持续扩大新能源供给规模，加快三北地区大型风电基地建设，深化新能源集成融合发展；二是有序推进大型水电基地一体化建设，引导小水电绿色低碳发展，推进西南水风光一体化开发，依托水电调节能力实现新能源协同消纳；三是积极、安全、有序发展沿海核电，确保2030年核电在运装机规模达到1.1亿千瓦以上，同时稳妥推进前沿核电技术示范应用；四是推动海上风电向深远海拓展，挖掘东部海域清洁能源潜力；五是大力发展分布式能源，明确东部地区新增用能需求70%由本地分布式能源满足，剩余部分通过跨区输送补充，构建“就近消纳为主、远方输送为辅”的供给格局。

第二，持续加强化石能源清洁高效利用，筑牢能源安全底线。很多人一谈能源转型就认为要淘汰化石能源，这是认识上的误区。在未来一段时期内，化石能源仍将支撑七成以上的存量用能供给。“十五五”期间，煤炭、石油、天然气既要发挥安全兜底作用，也要为新能源大规模接入提供系统调节支撑。我们的核心任务，是持续提升化石能源清洁高效利用水平，在保障供应稳定的前提下，最大限度降低排放强度。具体做法包括：优化煤电装机结构，加快推进新一代煤电改造升级；积极推进石油绿色低碳生产与清洁高效利用；深化天然气与新能源融合发展，推进天然气高效梯级利用。

第三，全面提升能源系统灵活性，构建多维度调节能力。新能源具有间歇性、波动性特征，其占比越高，对系统稳定运行的挑战就越大。未来的能源系统必须补上灵活性短板：一是科学布局抽水蓄能，打造规模化储能调节体系；二是积极推进绿氢“制储输用”规模化发展；三是深度挖掘用户侧调节资源，引导需求侧灵活参与系统平衡。

第四，加快建设新型电网系统和油气管网，提升资源配置效率。能源结构转型，离不开能源网络的同步升级。电网建设方面，在持续完善骨干网架、保障跨省跨区资源优化配置的基础上，建设重心向配电网与智能微网倾斜，支撑大量分布式电源接入，实现局部区域能源自我平衡。油气管网方面，持续推进“全国一张网”建设，全面提升跨区域油气资源调配的效率与可靠性。

第五，强化用能需求管理，推动全领域节能降碳。供给端发力的同时，需求端的约束也不能放松。“十五五”将是用能管理持续强化的关键阶段，一方面要严格管控新增煤炭、石油消费需求，推动煤炭、石油消费先后达峰；另一方面，要建立覆盖全市场主体的碳排放核算评估机制，推动企业、公共机构及各领域开展节能降碳改造，将减碳约束落实到经济活动的各个环节。

“十五五”时期既是碳约束从顶层设计走向全面落地的开局期，也是为2035年现代化目标筑牢能源基础的攻坚期。我们要读懂转型的逻辑，把握发展的路径，才能真正实现经济增长与绿色发展的协同并进。

整理：白尧 | 编辑：王贤青