禾赛的这次胜诉

8月18日，美国哥伦比亚特区巡回上诉法院就禾赛科技挑战国防部1260H清单列名一案作出判决。法院推翻了地方法院此前支持国防部的裁决，认为国防部在2024年重新列入禾赛前，既没有提前通知禾赛，也没有向其披露准备采用的非机密材料，更没有给予有实际意义的申辩机会，违反了美国宪法第五修正案规定的正当程序。

法院没有直接撤销禾赛的列名，而是将案件发回，要求国防部补办相关程序。国防部仍可在披露材料、听取禾赛意见后，再次决定是否继续列名。

上诉法院判决原始链接：

https://media.cadc.uscourts.gov/opinions/docs/2026/08/25-5256-2188737.pdf

2024年1月，国防部首次将禾赛列入1260H“中国军事企业”清单。禾赛随后提起诉讼。诉讼期间，国防部表示掌握了新的信息，于当年10月撤销第一次列名，但又在同一天根据新的理由和证据将禾赛重新列入清单。

禾赛随即修改诉状，提出几方面异议：国防部错误理解了1260H条款，列名证据不足，决定中的理由也没有解释清楚；同时，国防部在作出决定前没有通知禾赛，也没有让禾赛查看相关非机密材料并提出意见，违反了正当程序。

地方法院支持了国防部。它认为，即使国防部的程序存在问题，禾赛也没有证明，如果当时获得申辩机会，最终结果可能不同，因此有关错误可以视为“无害错误”。禾赛随后提起上诉。

上诉期间，国防部又在2026年6月公布新版1260H清单，再次列入禾赛，并公开了部分理由。这首先带来一个程序问题：既然国防部已经作出新的列名决定，禾赛继续挑战2024年的旧决定是否还有意义。

国防部没有正式主张案件已经失去意义，但上诉法院仍主动审查了这一问题。法院认为，案件可以继续审理。2024年的列名仍可能损害禾赛的商业信誉，而且国防部没有证明今后不会再次采用“先列名、后申辩”的做法。事实上，2026年的重新列名也可能存在类似的程序问题。

本案第一个核心争议，是1260H列名是否已经影响禾赛受宪法保护的利益。

禾赛提出，国防部公开把一家公司称为“中国军事企业”，会给企业声誉造成严重损害。更重要的是，列名还会自动取消企业参与部分联邦政府采购，以及获得特定政府补助、贷款和贷款担保的资格。政府在公开作出负面评价的同时，也剥夺了企业原本享有的法律资格，符合美国行政法上的“污名加额外损害”原则。

国防部则认为，禾赛没有指出准备投标哪一份具体合同，也没有说明正在申请哪一笔补助或贷款，因此所称损害还停留在将来可能发生的层面，过于抽象，不足以触发宪法保护。

法院在这一点上支持了禾赛。法院认为，禾赛是否已经准备申请某一份具体合同并不重要。法律已经自动取消了它参与相关政府项目的资格。从禾赛无法再像其他企业一样参与政府采购、申请政府支持的那一刻起，法律上的损害就已经发生，不需要等到实际投标失败或者贷款申请被拒绝后才能起诉。

因此，公开被称为“中国军事企业”造成的声誉损害，再加上政府合同和财政支持资格被取消，已经足以触发第五修正案的正当程序保护。

（注：这一点也是禾赛案与大疆案的重要区别。大疆主要主张，1260H列名带来的污名已经严重影响其经营。但法院注意到，大疆仍然保持很高的市场份额，尚未达到几乎无法继续经营的程度。禾赛选择了另一条法律路径，重点强调列名直接取消了政府采购和财政支持资格，上诉法院接受了这一主张。）

第二个核心争议，是国防部在正式列名前，是否必须通知企业、披露材料并给予申辩机会。

禾赛认为，国防部形成初步列名意向后，应当告知企业准备作出什么决定，披露拟采用的非机密材料，并给予合理时间提交书面意见、反驳证据和说明材料。禾赛并没有要求国防部公开机密情报，只是希望看到国防部准备依赖的非机密证据，以便作出有针对性的回应。

国防部则表示，1260H条文本身没有明确要求列名前通知企业或者听取申辩。这份清单服务于国家安全目标，国防部可以先列名，再由企业申请复议或者通过诉讼提出异议。

法院再次支持禾赛。法院承认，1260H条文确实没有明确写入列名前通知和申辩程序，但这并不意味着国防部可以不受宪法约束。只要列名影响了企业受第五修正案保护的利益，宪法就会产生最低限度的程序要求。

法院参考了美国政府列名“外国恐怖组织”的案件，以及Ralls公司挑战CFIUS决定的判例。按照这些判例，行政机关初步决定采取具有制裁效果的措施后，原则上应当在最终决定作出前通知相关主体，披露准备采用的非机密材料，并允许对方至少通过书面形式作出回应。1260H列名同样建立在行政机关收集的材料之上，并会产生严重的法律和声誉后果，因此不能完全排除这些基本程序。

国防部进一步提出，提前通知可能危及国家安全。企业如果事先知道自己将被列名，可能转移资产、设立新公司、调整所有权结构，或者掩盖与外国政府的关系，从而规避调查。国防部还援引财产没收案件说明，在某些紧急情况下，政府可以先采取行动，再提供听证机会。例如政府准备扣押一艘游艇时，如果提前通知，船只可能被转移、隐藏或者销毁。

法院没有否认，在特殊和紧急情况下，国家安全可能成为推迟程序的理由。但国防部需要结合具体企业和具体事实，说明提前通知会造成什么实际风险，不能笼统地假设所有企业都会逃避审查。

禾赛是一家上市公司，此前已经被国防部列过名，早已知道自己受到国防部关注。国防部没有解释，为什么通知禾赛准备重新列名，会突然增加其转移资产或者掩盖关系的风险。法院因此认为，国防部提出的只是一种理论上的可能性，不足以取消禾赛获得事前程序的权利。

第三个核心争议，是国防部没有提供事前程序，能否被视为不影响结果的“无害错误”。

国防部沿用了地方法院的观点，认为禾赛没有明确说明，如果当时获得申辩机会，能够提交哪些新证据，也没有证明这些材料可能改变国防部的决定。因此，即使程序存在缺陷，也没有必要推翻原决定。

禾赛则认为，这种要求并不合理。国防部没有提前披露准备采用的证据，禾赛自然无法准确说明能够提交哪些反证，更不可能提前证明这些反证一定会改变结果。国防部此前还曾表示掌握了新的信息，第二次列名确实也增加了新的理由和证据。禾赛知道自己过去被列过名，并不等于知道国防部这次准备依据什么重新列名。

法院接受了禾赛的意见。法院认为，不能因为禾赛没有证明自己一定能够说服国防部，就认定申辩机会毫无意义。正当程序的价值，本来就在于让行政机关作出决定前听取另一方的解释。国防部不能先剥夺企业的申辩机会，再要求企业证明这次申辩一定能够改变结果。

由于禾赛事先没有看到国防部采用的非机密材料，法院无法排除这种可能：如果获得机会，禾赛可能提交新的事实证据，也可能根据国防部的具体理由调整法律和事实论证。因此，国防部的程序错误不能被认定为无害。

法院最终推翻地方法院的判决，要求国防部重新处理，但没有立即撤销2024年的列名。法院解释说，在涉及外交和国家安全的列名案件中，过去的判例通常允许政府在列名暂时维持的情况下补做程序。

国防部下一步需要向禾赛披露所依赖的非机密材料，给予禾赛合理的申辩机会，然后重新决定是否继续列名。完成这些程序后，国防部仍然可能作出相同的决定。

禾赛还提出了多项《行政程序法》主张，包括国防部错误理解1260H条款、实体认定缺乏充分证据、列名理由说明不足，以及决定武断反复。由于上诉法院已经在正当程序问题上支持禾赛，因此没有继续审理这些问题。

法院也没有判断禾赛是否与中国军方存在联系、是否接受相关政府支持，或者是否对中国国防工业基础作出贡献。这次判决解决的是国防部应当通过什么程序作出列名决定，而不是禾赛是否符合1260H的实体标准。

近来，国防部在多起1260H诉讼中处境比较被动。几起案件分别暴露了不同问题：禾赛案涉及列名前没有给予通知和申辩机会；大疆案涉及国防部没有在正式决定中充分说明理由，进入诉讼后主要依靠司法部律师补充解释；药明康德案则在初步禁令阶段被法院认为证据链过于间接。具体参见：“”和“”。

这些问题都指向1260H清单背后较为粗放的决策机制。

根据公开资料，1260H清单由国防部负责采购与保障的副部长办公室管理，具体承办部门是工业基础政策办公室下属的全球投资与经济安全办公室，也就是GIES。GIES设有专门的1260H团队，负责研究和识别在美国直接或间接经营的中国军事企业，并维护相关名单。

这个部门同时承担企业尽职调查、并购审查、对外投资安全和国防工业基础保护等工作。它的工作方式更接近经济安全风险筛查，重点是识别和防范潜在风险，而不是像法院或者独立行政裁判机构那样，系统听取双方意见后作出裁决。

根据现有判决、行政记录和国防部公告，1260H列名大致要经过以下几个环节：

首先，工作人员确定候选企业。线索可能来自国防部自己的开源调查、企业和股权数据库、中国政府网站、产业项目名单、政府采购平台、情报材料、其他联邦部门提供的信息，以及国会议员或委员会的来函。

法律只规定国防部长可以与其他联邦部门协商，没有明确要求哪些部门必须参加，也没有公布统一的企业提名标准。国会经常直接要求国防部调查或列入特定企业。例如，国会委员会曾公开要求把药明康德、宇树科技和DeepSeek等公司加入名单。这类政治压力会影响国防部优先调查哪些企业，但不能代替法律要求的证据。

随后，工作人员会围绕每家企业制作调查报告或者决定备忘录，把现有材料分别对应到1260H规定的几个要件，包括企业是否在美国经营、是否提供商业服务或者从事制造和出口、是否与中国军方存在所有权、控制权、代理或者关联关系，以及是否属于中国国防工业基础的“军民融合贡献者”。

采用的材料通常包括企业年报、政府网站、股权关系、产业计划称号、园区资料、新闻报道和采购信息，也可能包括机密材料。

调查报告随后沿工业基础政策办公室和采购与保障副部长办公室的管理链条上报，并可能接受政策和法律审查。不过，公开资料没有说明1260H列名是否必须经过国防部总法律顾问、情报部门、商务部、财政部或者国务院会签，也没有说明谁拥有否决权、采用什么证明标准，以及如何处理相互矛盾的证据。现有文件显示，最终认定由负责采购与保障的国防部副部长作出。

此后，国防部会向参众两院军事委员会提交机密和非机密名单，并在《联邦公报》公布非机密部分。2024年修法后，国防部还需要说明新增或删除企业的理由，并制作中文版名单。发生诉讼时，法院可以通过不公开、单方审查的方式查看机密材料。

最后是企业复议。国防部2026年的公告允许企业通过电子邮件申请重新考虑，说明列名证据为什么不足，或者相关情况已经发生变化，并提交支持材料。但公开规则没有规定明确的办理期限、听证程序、证据披露范围和证明责任，也没有说明复议是否由不同于原调查团队的人员负责。

这些程序缺陷和1260H清单的历史定位有关。清单在2021年设立时，主要要求国防部每年识别在美国经营的“中国军事企业”，向国会提交名单，并公开其中的非机密部分。它最初更多属于一份风险提示名单，目的是提醒国会、投资者和美国企业，哪些中国公司可能处在军民融合体系中。

当时的法律没有规定列名前通知、企业答辩、证据交换、听证、证明标准或者复议期限。在这一框架下，国防部采用的是典型的国家安全风险筛查方式，工作人员去收集公司股权、政府项目、产业称号、园区、采购平台和政府机构联系等信息，判断企业是否可能符合某项标准，然后形成名单。这种机制首先考虑的是避免遗漏风险，不会像法院审理案件那样，逐项核实证据、听取双方意见并形成完整说理。

中美关系持续紧张，也使国防部在列名时更容易采取较为宽泛和谨慎的标准。对工作人员来说，漏掉一家后来被证明与中国军方有关的企业，可能引发国会调查和政治问责。错列一家中国企业，直接损失主要由企业承担，国防部通常只会在几年后面对诉讼。这种责任结构容易推动宁可多列、也不要漏列的决策倾向。

早期的小米案和箩筐技术案虽然适用的是1260H前身《国防授权法》第1237条，但很能说明问题。国防部列名小米的主要依据，是公司创始人获得工信部奖项，以及公司参与5G和人工智能业务。箩筐技术案的决定备忘录同样存在法律引用错误、结论过于概括，以及把军民两用技术直接等同于军方联系等问题。

法院当时已经批评国防部文件过短、法律引用错误、证据与结论之间缺乏严密推理。此后的1260H清单，在机构设置、证据来源和风险筛查方式上，相当程度地延续了原来的做法。

早期1260H清单主要起提醒和警示作用。虽然程序不够精细，但直接的法律后果有限。但后来，国会逐步给这份名单附加了更严厉的限制。《2024财年国防授权法》第805条规定，从2026年6月30日起，国防部不得与1260H企业签订、续签或者延长直接采购合同；从2027年6月30日起，限制进一步扩大到由名单企业生产或开发的产品、服务和技术，并涉及相关拨款、贷款和贷款担保。

随着这些限制生效，1260H列名给企业造成的伤害变得十分不同，并且伤害可能沿着承包商和分包商体系向整条供应链传导。此外，企业往往在《联邦公报》或者国防部公告发布后，才第一次知道自己被列入名单。虽然企业此后可以申请复议、提交反证或者提起诉讼，但客户可能已经决定取消订单，投资者可能已经卖出股票，银行、供应商和合作伙伴也会重新评估风险。

1260H清单由此逐渐从一份低程序化的国家安全筛查名单，变成具有采购禁令、市场惩罚和声誉制裁效果的正式行政决定。但问题在于，它的内部程序、证据规则、理由说明和企业申辩机制没有同步升级。

国防部目前公开的复议制度，主要是要求企业向一个电子邮箱提交材料，解释列名依据为什么不足，或者有关情况发生了什么变化。公开规则没有规定审理和答复期限，没有说明企业能否查阅证据、补充材料，也没有明确由谁复核，以及复核人员是否独立于最初提出列名建议的团队。

相比之下，商务部实体清单已经形成较为明确的跨部门决策机制。相关事项由商务部、国务院、国防部、能源部以及在适当情况下参加的财政部共同处理，列名、修改和移除都有公开规则和正式书面决定。

财政部的OFAC制裁名单通常也不会在列名前通知，以免有关主体转移资产，但它至少建立了专门的行政复议条例、申请渠道、证据材料请求、补充问卷和重新申请机制。

1260H目前的复议制度，成熟程度明显低于这两类长期承担制裁和出口管制功能的名单。

国会已经部分意识到这一问题。2024年的修法要求国防部在提交和公布名单时，为新增和删除企业提供理由，并允许法院不公开审查机密材料。这推动1260H逐渐从一份政策性名单，转向可以接受司法审查的正式行政决定。但修法仍然没有规定列名前通知、答复期限、证据标准、跨部门会签、独立复核和复议办理期限。清单的法律后果升级得很快，配套程序却跟不上。

大疆和禾赛近期取得的阶段性胜诉，击中的正是1260H制度转型中的这些薄弱环节。这些诉讼也可能迫使国防部把列名程序做得更加规范，比如提前考虑企业的申辩权，更清楚地披露非机密证据，在决定中完整说明理由，并确保实际证据能够对应相关的法定标准。

1260H列名制度今后如果走向更加正规和法治化，很大程度上是中国企业持续提起诉讼、逐案争取程序权利的结果。

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