应对人口老龄化制度建设走向体系定型

来源：滚动播报

（来源：中工网）

法治日报记者 蒲晓磊

近日，民政部、全国老龄办公布了《2025年度国家老龄事业发展公报》（以下简称公报）。公报介绍了老龄事业发展顶层设计、老年社会保障、养老服务体系、老年健康服务、银发经济、老年友好社会、国际交流合作等方面内容，展示了我国推进实施积极应对人口老龄化国家战略的努力和成果。

公报显示，截至2025年末，全国60周岁及以上老年人口32338万人，65周岁及以上老年人口22365万人。

“公报所列数据和成果表明，我国应对人口老龄化已经进入制度建设、服务扩容、质量提升和社会参与同步推进的高质量新发展阶段，一套更加注重老年人实际需要、更加贴近家庭生活场景、更加突出基层服务能力的老龄工作和服务体系正在加快形成。”北京大学人口研究所所长、老年学研究所所长陈功教授说。

从“政策供给”到“制度建设”跃升

中国老龄科学研究中心副研究员魏彦彦认为，2025年老龄领域顶层设计的密集程度与制度含金量在近年来尤为突出，集中体现了从“政策供给”到“制度建设”的跃升。

2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》强调，扩大基础民生服务普惠性，以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给。提升多样化社会服务可及性，以社区为主场景主阵地，加强各类便民服务资源统筹整合，推进服务设施复合利用。

“失能老年人照护上升为国家民生政策的核心议题。将失能照护置于基础民生服务普惠性扩容的优先位置，体现了政策对老年群体需求结构从一般性生活照料转向专业化照护的精准回应。”魏彦彦说。

2025年10月，十四届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改村民委员会组织法的决定和新修订的城市居民委员会组织法，提出在村（居）民委员会下设委员会中设立“老年人和妇女儿童工作”委员会，进一步强化对老年人的关心关爱。

“全国人大常委会修法时作出的相关规定，为基层老龄工作明确了法定组织载体。”魏彦彦说。

“综观公报，我国老龄事业呈现出深层转变，制度建设从试点探索走向体系定型，政策重心从供给驱动走向供需协同。”魏彦彦说。

老年群体消费被纳入“主赛道”

当我国正式步入中度老龄化社会，必须回答一个无法绕开的问题：如何将庞大老年群体的“养老焦虑”转化为“享老信心”？

对此，公报给出清晰回答——大力发展银发经济，以消费升级驱动养老服务扩容提质，让老年人不仅“老有所养”，更要“老有所乐、老有所为”。

在西南交通大学公共管理与政法学院教授、国际老龄科学研究院副院长杨一帆看来，公报最令人振奋的信号之一，莫过于银发经济从政策倡导走向了系统性落地。

2025年，国家实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目，将居家适老化改造纳入家装厨卫“焕新”补贴范围，制定《居家适老化改造补贴产品建议清单》，带动适老产品销售721万件。杨一帆认为，这组数据的意义远超数字本身，它标志着老年群体的消费需求第一次被纳入国家促消费政策“主赛道”。

长期以来，社会对老年群体的认知多停留在“被赡养者”的角色，消费政策也更多聚焦于保障性支出。2025年的实践表明，银发消费有望成为扩大内需的重要增长极。从适老化家居改造到智慧健康养老产品，从老年食品到康复辅具，老年人的消费需求正经历从“温饱型”向“品质型”的结构性跃迁。

杨一帆认为，从政策设计来看，银发经济至少承载着三重使命：在民生层面，让需要照顾的老人获得普惠可及的服务；在经济层面，通过激活内需为高质量发展注入新动能；在社会层面，推动构建老年友好型社会，让老龄化真正成为文明进步的标志。

“2025年的政策实践恰恰体现了这一逻辑递进，消费补贴既解决了老年人的现实需求，又激活了市场供给，进而推动了整个银发经济生态的繁荣。”杨一帆说。

养老保障制度体系持续完善

2025年，我国养老保障制度体系持续完善。

公报显示，长期护理保险制度加快建立。截至2025年末，长期护理保险参保人数30854.76万人，享受待遇人数192.91万人。2025年基金收入369.62亿元，基金支出186.44亿元。长期护理保险定点服务机构超1.3万家，护理服务人员约40.28万人。

2025年，《国家长期护理保险服务项目目录（试行）》发布，明确划定了统一规范的长期护理保险基金支付范围，保障参保人能够获得符合质量标准的规范化服务。中国人民大学人口与健康学院老年学系主任、副教授谢立黎认为，长期护理保险制度的加快建立，有助于破解失能老人长期照护费用偏高、保障缺位的民生难题，“该目录的出台，对下一步长期护理保险在全国落地实施具有重要意义”。

2024年12月，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，明确提出健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系，对加快完善城乡三级养老服务网络、统筹衔接居家、社区、机构三类养老服务形态作出顶层部署。

作为该政策落地推进的关键一年，2025年三级养老服务体系建设已初见成效：全国县级公办养老机构实现全覆盖，约30%具备县级综合养老服务管理平台功能；乡镇（街道）层面已建成区域养老服务中心2.05万家，作为承上启下的专业服务节点，统筹提供日间托养、喘息服务、上门派单等服务；城市嵌入式社区养老服务中心以及农村邻里互助点、农村幸福院等设施数量持续增加，居家社区养老的硬件基础愈发稳固。

“三级养老服务网络的逐步形成，表明我国养老服务体系已经具备较为完整的基层组织框架，县级专业支撑、乡镇（街道）资源统筹和村（社区）就近服务之间的联系更加紧密。”陈功说。