美国银行监管转向的两种叙事和规则之辩——政策复盘、成效评估与中国镜鉴 | 高金智库

2025年，特朗普上任后签署多项行政令，为新政府银行监管定调，美国银行监管整体从“严”转“宽”。按政策驱动可分为两类：

一类是以优化部门职能为导向的审慎监管规则调整，覆盖资本监管、监管评级、压力测试等领域；

另一类是为落实政治议程采取的部门再校准，主要体现在监管范式重置（大型银行处置、数字资产业务监管）、规则简化撤裁、实质风险重新界定等方面。

美国银行监管转向也反映了不同党派政府的监管思路差异——共和党政府“从繁荣到稳健”的行业发展认知、民主党政府对尾部风险的警惕，都在2025年的银行业发展现实中找到验证。两种叙事交汇于银行风控能力的核心议题，这也是我国完善大型银行和中小银行监管的重要出发点。

此外，美联储内部的审慎监管规则之辩，也带来了“监管回归实质有效而非形式有效”的重要命题，为我国完善审慎监管框架提供重要镜鉴。

* 本文隶属于高金智库研究专报系列，执笔人为高金智库青年研究员杨悦珉，指导人为上海交通大学上海高级金融学院兼聘教授、高金智库副院长刘晓春。本文较报告原文有所删减，原报告名称为《美国银行监管转向的两种叙事和规则之辩——2025年美国银行监管政策复盘、成效评估和中国镜鉴》。

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2025年美国银行监管从趋严转向宽松，但驱动随议题分化

2025年，特朗普上任后签署《通过放松管制释放繁荣》《加强美国在数字金融技术领域的领导地位》等行政令，为新政府银行监管定调。银行监管整体从“趋严”转向“宽松”，但驱动随议题分化：一类是审慎监管的核心领域，监管调整初衷多为优化部门职能本身，但也达到了放松监管的效果。另一类是为落实政治议程采取的部门再校准，主要包括监管范式重置、规则简化撤裁、实质风险重新界定等思路。

01

以优化部门职能为导向的审慎监管规则调整

2025年，美国银行监管部门对资本监管、监管评级和压力测试等审慎规则调整仍在原框架下展开，监管力度均较2024年明显放松，但不同政策调整的出发点不同。

资本监管从“巴塞尔终局方案”转向杠杆率规则调整，重在发挥银行做市商功能和促进经济增长。这一转向的动因是修复美国国债市场功能。FDIC、美联储和货币监理署（OCC）6月发布提案，降低大型银行增强型补充杠杆率（eSLR），提高做市意愿。监管年末出台两项“促增长”措施：一是将社区银行杠杆率从9%降至8%，二是撤销《杠杆贷款机构间指引》，移除杠杆贷款限制[1]。

大型银行监管评级（LFI）框架调整源于对“评估失真”的技术修正。据美联储监管报告，截至2025年6月[2]，约有一半的大型银行被评定为不合格，这和监管对银行体系稳健的整体判断不符[3]。美联储7月征求意见、11月修改规则，将仅有一项“缺陷-1”的银行视为“管理良好”，除此之外的不合格状况[4]仍被视为“管理不善”。

压力测试规则调整则是由公众问责驱动的议程。在2024年众议院听证会[5]、行业诉讼倒逼之下[6]，美联储先是在2025年4月提出平滑资本要求的技术调整（资本缓冲取压力测试两年均值）；10月发布核心提案，就压力测试模型、场景设置框架变更和披露程序等关键争议进行回应。该进程也反映了压力测试从一项监管裁量工具，向更透明、更可预测的规则化程序演进。

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以落实政治议程为导向的部门政策再校准

首先，大型银行处置思路从“防范倒闭”转向“适应有序倒闭”。4月，FDIC出台监管指导，鼓励“周末清算”和“快速市场化重组”；后在12月修订特别评估费[7]征收方式，明确动态调降费率、多退少补等事后成本分摊规则。二者旨在使“大型银行有序倒闭和快速处置”在操作和财务层面都可行可控，降低监管对单一机构“大而不能倒”的隐形担保，提升金融体系的整体韧性，这和上届政府防范倒闭的思路存在明显差别。

其次，对数字资产业务监管从“风险前置”转向“事后响应”。FDIC前主席格伦伯格在加密市场崩盘后明确风险前置原则[8]，新任代理主席希尔则认为，有效监管在于厘清合法活动边界而非一律禁止[9]。2025年政策围绕业务松绑与风险管理平衡展开：美联储4月和FDIC撤销银行参与加密资产和美元代币活动的指导原则，8月终止“新型金融活动监管计划”，通过正常程序监管银行新型金融活动。7月多部门明确银行从事加密资产保管业务的风险管理原则。年末，FDIC就《Genius法案》发布拟议规则，为稳定币发行建立明确的申请和审批程序，监管思路从“原则禁止”转向“有管理的准入”。

再次，银行监管框架从“整体趋严”向“整体减负”转型。上届政府在银行业风险事件后，对所有银行都采取了更严格的监管要求；本届政府在放松监管议程下，通过缩小最严格规则适用范围、对社区和中小银行采取定向放松、撤裁近年来新增监管要求（如中介存款、公司治理、薪酬监管、声誉风险、银行合并交易、社区银行监管）等，实现差异化监管框架的整体减负。

最后，聚焦核心实质风险、重新界定重大风险，守住安全底线。一是加强支付欺诈风险防控，具体体现在6月的征求意见稿和9月的金融素养会议方面。二是重新界定重大金融风险。10月，FDIC和OCC发布多项拟议规则制定通知，旨在重新界定《联邦存款保险法》第8条中“不安全或不健全的做法”、以具体风险替代声誉风险、撤回针对大型金融机构的气候相关金融风险管理跨部门原则等，但要求所有被监管机构具备对各类重大和新兴风险的应对能力。

02

美国银行监管的两种叙事

2025年美国银行监管经历钟摆式调整，背后是两党政府对风险认知的结构性差异：民主党政府更倾向于认定风险内生，认为银行在利润驱使下存在冒险冲动。监管逻辑必须以预防和约束为导向，银行业发展遵循从稳定到繁荣的路径。而共和党政府则更倾向于认定风险外生，认为盈利能力强的银行具备较强的抗风险能力。监管以减负为导向，银行业发展遵循繁荣到稳定的信任循环。2025年，两种叙事都得到了充分的展示。

叙事一：放松监管议程下从繁荣到稳定的闭环

2025年，放松监管议程对冲了紧货币对银行信贷的不利影响，形成了“银行资本变化→风险偏好修复→信贷创造增强→盈利能力改善→抗风险能力上升”的完整链条。

政策端的减负效应最先体现在银行资本空间的释放上。2025年，“巴塞尔终局规则”搁置、大型银行和社区银行杠杆率降低、额外占用资本的隐形规则撤除等措施，使规模最大和规模最小银行资本占用率显著降低，潜在信用空间得以拓宽。

资本空间释放和风险偏好修复推动银行加大信贷创造。一是银行放贷意愿明显增强。2025年，银行放贷条件明显放松[10]，惜贷倾向在二季度后明显缓解。二是大型银行做市活动明显提振。12月放松eSLR最终规则出台后，大型银行证券资产规模2026年1月转降为升，1月末回升至3.59万亿美元，接近2025年的最高水平。

信贷创造活跃度直接转化为银行盈利能力的改善。美国银行业净息差（NIM）和资产回报率（ROA）分别从2024年末季度的3.27%和1.10%，到2025年三季度提升至3.34%和1.27%。中小型银行NIM和ROA提升幅度最大（社区银行NIM从3.44%升至3.73%，低于1亿美元的小型银行ROA从0.52%升至2.34%），大型银行也呈小幅上升态势。

盈利改善显著增强了银行体系的抗风险能力。2025年前三季度，虽美国宏观面趋紧，但各项风险指标全面优化：不良贷款率、不良资产率、早期逾期率均稳步下降。净核销率略有上升但维持低位，拨备覆盖率稳定在较高水平，风险相对资本缓冲趋降。一系列指标的同步优化，充分印证了盈利改善对银行体系抗风险能力的正向传导。

叙事二：部分薄弱领域风险快速积累尾部风险实质爆发

放松监管议程在促进银行业短期繁荣的同时，也面临以下矛盾的显化：一是促增长导向和社区银行风控薄弱的矛盾；二是聚焦实质风险和未知风险覆盖不足的矛盾。

一方面是促增长和社区银行风控薄弱的矛盾。社区银行是监管放松最直接的受益群体，但因风控薄弱，呈现“盈利—风险”悖论：广义不良贷款/核心资本比率已超过5%，拨备覆盖率从2024年末季度的179.57%到2025年三季度降至157.08%。盈利未能转化为风险缓冲，主要体现在两方面：一是银行主动加大不良资产核销力度（净核销率从2025Q1的0.15%到Q3升至0.23%）；二是银行将资金更多用于业务扩张（美国小型银行的贷款、证券和交易资产增速从2024年的3.0%、0.2%和-0.5%，到2025年分别升至4.4%、2.4%和2.2%）。

另一方面是聚焦实质风险和未知风险覆盖不足的矛盾。2025年下半年，Tricolor（次级汽车贷款）[11]、FirstBrands（汽车零部件）[12]、CantorGroup（商业地产基金）[13]等欺诈事件接连爆发，大型银行（如摩根大通）、地区银行（如西部联盟银行）均因受牵连被迫减计冲销、股价暴跌，甚至面临连带责任[14]。相关事件虽都是孤立的尾部风险、尚未引发关联信用风险，但共同暴露了美国银行业内控薄弱、依赖嵌套产品转移风险而自身对复杂风险识别能力不足等短板。

美国社区银行的“盈利—风险”悖论和银行业尾部风险的爆发，共同指向一个核心结论：在放松监管议程下，银行能否真正承担起“第一道防线”责任，决定了短期繁荣能否转化为长期稳健。

03

美国银行审慎监管的规则之辩

美联储2025年对大型银行审慎监管框架采取了一系列重要规则调整。相关讨论虽隔绝于政治议程，但也体现美联储内部对“原则导向”和“规则导向”的监管之辩。

降低大型银行eSLR：资源配置与风险缓冲之辩。鲍曼主张降低eSLR，促使大型银行释放资本给附属经纪交易商，后者在美债市场发挥重要做市作用。巴尔警告此举将减少2190亿美元资本缓冲，释放资金可能流向分红回购而非做市，且削弱有序处置能力、与国际惯例相悖。巴尔认为，相较于降低eSLR的激进方案，美联储应考虑采取更温和、更具针对作用且不以牺牲银行体系稳健的方案引导大型银行参与做市业务[15]。

放宽大型银行评级框架：评估失真与激励扭曲之辩。鲍曼认为过于严苛的标准导致多数大银行被贴上“管理不善”标签，削弱评级的可信度。巴尔指出，将门槛降至“缺陷-1”将引发激励扭曲，忽视该监管工具的风险警示和纠偏功能，鼓励缺陷银行扩张或放大系统隐患。库克和库格勒也指出，相较于放宽单项门槛，更合适的做法应是建立更能全面反映银行真实经营状况的综合评分。

压力测试透明度改革：问责透明与监管效力之辩。此项规则调整是对公共问责的回应，而非美联储内部决策驱动，巴尔认为[16]，“问责驱动”的透明度改革将侵蚀压力测试效力。一是降低监管的灵活度和严谨度。将压力测试置于冗长的公开审查，将导致模型僵化且滞后于银行业务创新和风险演化的进展，削弱监管理解识别风险、提高模型准确度和深入分析场景等能力。二是削弱压力测试的震慑力。“提前泄题”使银行粉饰账面而非实质增强风控，整体资本要求被实质削弱，从长远看危害远大于收益。

巴尔的立场看似在“规则”和“裁量”中切换，实则反映了一以贯之的审慎哲学：在杠杆率监管和评级框架上，他选择更严格的规则守住底线；在压力测试上，他选择保留裁量空间，以保障模型灵活度和监管震慑力。这些也为我国完善审慎监管体系提供重要思考。

04

美国政策镜鉴

2025年，美国银行监管更多是国内议程调整，对我国影响有限。但美银行监管的两种叙事和监管辩论为我国提供了重要的思路借鉴，特别是银行风控能力建设和监管实效的界定为重中之重。回归我国的银行监管现实，建议聚焦不同银行分类施策。

01

对大型银行的监管应以综合能力提升替代规模导向

和美国相对应，我国2025年也有释放大型银行资本空间的措施（财政部发行5000亿元特别国债补充核心一级资本）、大型银行同样存在风控短板，如规模驱动的项目筛选和路径依赖的决策模式等。在高质量发展、中资企业全球布局、人民币国际化等背景下，我国大型银行需要转变规模驱动的发展思维，直面复杂综合经营的能力建设需求。参考美国经验教训，建议从以下层面相应推进制度重构。

一是重塑考核逻辑，从“规模至上”转向“能力本位”。大型银行考核应兼顾风控和盈利能力，重点将风险调整后的资本回报、项目孵化质量、资金配置效率而非单纯的信贷投放规模纳入核心指标。考核应避免形式主义，以孵化质量、产业化进展等实质结果为评定依据。

二是完善考评制度，引导银行从“投放规模”转向“撬动能力”。鼓励银行在服务实体经济中探索多元化的资源整合模式，实现分散风险、放大财政注资杠杆效应等目的。监管应将银团组织能力、非银合作深度、综合金融服务能力等纳入评价体系。

三是完善激励相容的制度环境，释放一线业务探索活力。我国不少从事国际业务的大型银行一线机构严重依赖总行指示、以国内规则为指引，导致许多金融开放（如自贸区金改）政策流于形式。建议在风险可控前提下，赋予自贸区分行、海外分行等特定单元更大的经营自主权，试点“授权+问责”机制，构建容错和纠错并重的制度环境。

四是建立资本补充和能力建设的“挂钩机制”。考虑到释放资本而不辅以投向引导和能力约束，政策初衷极易扭曲。我国可探索将5000亿特别国债注入和大型银行复杂经营能力评估、跨境服务网络效能、新兴领域风险定价能力等非规模指标挂钩，对经营能力显著提升且风控稳健的银行在后续资本工具发行、创新业务试点等方面给予优先支持，使“输血”转化为风控“造血”。

02

中小银行的监管以风控为抓手破解“盈利—风险”悖论

目前，我国正在加速推进农村信用社“一省一策”改革、村镇银行重组等，和美国社区银行全面减负的路径高度相似。美国教训显示，只有真正加强中小银行的风控能力，才能真正扭转“盈利—风险”悖论。

一是将监管减负政策工具化，非核心合规松绑和核心风险聚焦同步推进。建议简化非核心合规要求（如简化部分报表报送、合并同类监管检查、网点变更简易程序、特定业务豁免事前审批），监管聚焦信用风险（如涉农和小微贷款违约率）、流动性风险（如存款集中度、高流动性资产占比）等核心领域。

二是明确资金使用的优先序原则。明确要求享受监管简化或资本补充支持的中小银行，需将新增盈利或注资优先用于拨备计提、资本积累和不良核销，经监管部门确认风险缓冲达标后方可进行业务扩张或分红。对经营、风控或管理能力存在明显缺陷的中小银行暂停业务扩张权限，倒逼风险缓冲能力提升。

三是构建“减负不减责”的监管闭环。要求享受差异化监管待遇的中小银行提交风控能力提升专项方案，强化对不良偏离度、拨备覆盖率、早期逾期率、重组贷款占比、大额风险暴露、表外敞口等风险指标的监测预警。对风险指标持续恶化的机构，应进行现场调研或要求提交更详尽的经营报告，对风险源进行深入排查、纠正和跟踪。

四是建立正向的激励引导作用。监管可将存款保险风险差别费率和监管评级结果、风险缓冲挂钩，对高风险机构收取更高保费；对风控达标、处置效率高的银行，则给予更高额度的再贷款、再贴现支持、监管评级加分、创新业务试点优先支持等正向激励。

五是锚定“支农支小”主业，避免盲目跨业扩张。引导中小银行聚焦本地实体经济，开发适配县域经济、小微业务创新，如供应链应收账款质押、涉农信用贷等，通过利率自律机制和风险补偿基金模式帮助中小银行提升定价能力，对跨领域、跨区域业务扩张，可考虑设置更严格的资本计提、审批程序或信息披露要求，抑制盲目扩张冲动。

六是发挥省级统筹平台的风险化解功能。支持省级联社、农商联合银行、金控平台等为辖内中小银行提供标准化风控模型、行业风险数据库、反欺诈系统等支持；对纳入省级平台统筹管理的中小银行，监管部门可根据平台的整体风控能力，动态调整监管力度。

03

监管能力建设应重视实质而非形式有效

美联储审慎规则之辩的参考价值在于，重视实质有效而非形式上的严格或放松。美国尾部风险则警示我们，“实质风险”不应成为放松监管的托词，而应倒逼监管加快建立覆盖各类复杂风险、关联风险和系统风险的识别能力。这两点对于我国持续完善监管能力建设具有非常重要的意义。

一方面，完善银行审慎监管框架，强化工具实质效能。我国已有压力测试和评级制度，关键是让这些工具真正发挥审慎监管本质：一是让压力测试和监管评级真正成为常态化、前瞻的风险发现工具，识别系统脆弱环节和机构独特风险，为审慎监管提供支持，而非成为形式上的合规工具。二是警惕“过度透明”带来的“应试效应”。我国需在“明确规则、提高监管透明度”和“保持必要的监管威慑与裁量灵活度”之间保持平衡，避免核心风险模型被金融机构反向破解和博弈。

另一方面，健全穿透式监管，破解实质风险识别难题。穿透式监管的健全是监管减负和跨境便利化的重要前提，也是统筹金融效率和安全的重要抓手。我国2025年银行监管已明确穿透式监管[17]和监管科技[18]的发展方向。参考美国经验教训，建议重点加强以下两方面措施。一是将“形式合规”向“实质判断”下沉。借助监管科技，强化对业务本质的穿透判断，识别银行间关联风险，对多个银行底层资产高度同质、债务人高度集中、融资产品复杂等业务采取强制实质风险审查；依托国内外跨境征信和真实性审核平台等，对境外交易对手、境外实控人、多层境外嵌套结构开展穿透比对，实现境内外风险一体识别。二是提升监管科技能力建设。支持监管部门联合科研企业开发针对典型欺诈手法的机器学习识别模型（如动产重复质押预警模型、贸易背景真实核验模型），率先在保税仓单等高风险领域试点应用，成熟后向地方监管部门开放。

向上滑动阅览注释

[1] 截至2026年中，上述放松已进一步落地与延展:eSLR最终规则于2026年4月1日正式生效,对存款机构子公司的eSLR设1%上限。同时,“巴塞尔终局”以更温和的形式重启。监管机构2026年推出再提案,对一、二类银行的资本要求增幅约1.6%,远低于2023年初始版本的力度，整体延续“减负但不放任”的取向。

[2] LFI于2018年设立，评估模块包括：银行资本规划、流动性风险管理、公司治理和控制、恢复和处置规划。各项都包含以下评级：符合要求、有条件符合要求、不合格（缺陷-1）、不合格（缺陷-2）。只要有任一模块被评为不合格，该银行将整体评为不合格。（参考来源：Federal Reserve, “Supervision and Regulation Report”, December 2025, https://www.federalreserve.gov/publications/2025-december-supervision-and-regulation-report-supervisory-developments.htm）

[3] Austin Anto, “BPI Statement on Revisions to Large Bank Supervisory Ratings”, Bank Policy Institute, July 2025, https://bpi.com/bpi-statement-on-revisions-to-large-bank-supervisory-ratings/

[4] 至少有一项“缺陷-2”或不止一项被评为“缺陷-1”。

[5] US House Committee on Financial Services, “Stress Testing: What’s Inside the Black Box?”, June 26, 2024, https://financialservices.house.gov/calendar/eventsingle.aspx?EventID=409298

[6] 银行政策研究所（BPI）研究主管弗朗西斯科·科瓦斯（Francisco Covas）在2024年6月出席众议院金融服务委员会关于美联储压力测试的听证会上指出，美联储不透明的压力测试模型、不确定的输入数据和变动较大的结果正在给经济带来损失：小企业等客户可获得贷款减少、就业增长放缓、市场资金减少、美国各银行资金配置效率下降。这些也是BPI联合行业协会提请诉讼的主要原因。（Tara Payne, “BPI’s Francisco Covas in Congressional Testimony:

Stress Tests Need More Transparency”, BPI, June 26, 2024, https://bpi.com/bpis-francisco-covas-in-congressional-testimony-stress-tests-need-more-transparency/）

[7] FDIC为弥补风险处置导致的存款保险基金（DIF）损失，向收益银行征收特别评估费。

[8] FDIC前主席格伦伯格则要求银行在从事加密资产活动前需确保采取适当措施以识别和管理相关风险，同时需提前告知监管部门，以便监管对跨机构创新活动提供行业指导，确保相关业务安全稳健开展、且符合所有现有法律要求（包括国际通行的反洗钱和反恐融资等）。

（Martin J. Gruenberg, “The Prudential Regulation of Crypto-Assets”, FDIC Speeches, Statements and Testimonies, October 2022, https://www.fdic.gov/news/speeches/2022/spoct2022.html）

[9] Travis Hill, “Charting a New Course: Preliminary Thoughts on FDIC Policy Issues”, FDIC Speeches, Statements and Testimonies, January 2025, https://www.fdic.gov/news/speeches/2025/charting-new-course-preliminary-thoughts-fdic-policy-issues#footnote4

[10] 根据美联储SLOOS的调查数据，美国银行业对大型企业工商贷款（18.5% → 6.5%）、小型企业工商贷款（15.9% → 8.9%）、信用卡（10.4% → 0%）、汽车贷款（1.9% → -6.1%）、商业房产开发贷款（11.1% → 6.6%）。

[11] 张瑜、夏雪，“六问美国地区性银行‘信贷危机’事件——海外周报第110期”，华创证券，2025年10月。

[12] Dan Ennis, “Jefferies takes $30M loss over First Brands investment”, Banking Dive, Jan. 2026, https://www.bankingdive.com/news/jefferies-30-million-loss-first-brands/809117/

[13] Matthew Sellers, “Two regional US banks say they have been hit in a multimillion dollar fraud”, Investment News, October 2025, https://www.investmentnews.com/equities/regional-bank-shares-tank-after-distressed-mortgage-loans-fraud-claims/262604#:~:text=Shares%20of%20several%20U.S.%20regional,exposure%20to%20commercial%20credit%20risks.

[14] 摩根大通和五三银行作为Tricolor的仓储贷出行和ABS安排行，在2025年末面临一个超过2.25亿美元担保票据的债权人团体的传票，指控两个银行需对Tricolor的重复抵押行为付连带责任。（参考来源：Unicus Research, “Tricolor: Is J.P Morgan Complicit or Absolutely Lazy?”, The Unicus Investor, Dec. 2025）

[15] “Statement on Enhanced Supplementary Leverage Ratio Final Rule by Governor Michael S. Barr”, Federal Reserve, Nov. 2025, https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/barr-statement-20251125b.htm

[16] Michael S. Barr, “Fed Governor Michael S. Barr on stress testing over time: Insights for future reform”, PIIE Event, September, 2025, https://www.piie.com/events/2025/fed-governor-michael-s-barr-stress-testing-over-time-insights-future-reform

[17] 我国2025年末发布《银行业监督管理法》修订草案，明确主要股东和实控人准入标准、同时将金融控股公司、理财公司、消费金融公司、汽车金融公司、货币经纪公司等新型机构明确纳入，明确了我国对“实质风险”穿透式监管的方向。

[18] 2025年12月16日，国家金融监督管理总局发布《银行业保险业数字金融高质量发展实施方案》（金办发〔2025〕95号），明确提到了“高效推动监管数字化智能化转型”。

内容来源｜高金智库SAIF ThinkTank

图片来源｜千图网

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