城市体检和城市更新类 | 泉州古城国有资产空间统筹再利用研究和政策探索

千年古城 破茧新生

——泉州古城国有资产空间统筹再利用研究和政策探索

导 读

历史城市的存量更新，往往面临文化展示空间不足、文旅发展空间失序、产业培育空间受限、民生改善需求迫切等复杂诉求，现存的大量低效建设用地及建（构）筑物，是当前缓解空间资源配置矛盾的关键，但这些存量空间资源类型庞杂，权证历史遗留问题多，既有权属权益与规划管控存在冲突，受制于“底账不清”、“方向不明”、“政策不足”，盘活利用、市场化流转阻力重重。

泉州古城，是世界文化遗产“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”的遗产区、缓冲区，也是国家级历史文化名城的历史城区，具有突出的历史文化价值，见证了宋元中国海洋商贸的辉煌，承载着活态传承的闽南文化和当代居民的日常生活。近年来文旅井喷，古城空间负荷加剧，空间资源配置矛盾进一步凸显。2022年9月，经国务院同意，自然资源部联合福建省人民政府批准泉州市开展盘活利用低效用地试点。泉州市盘活利用低效用地试点领导小组办公室、泉州市自然资源和规划局委托清华同衡团队开展泉州古城国有资产空间及周边区域统筹再利用策略及试点政策课题研究、起草《泉州古城及周边区域国有企事业单位低效建设用地及地上建（构）筑物收储与盘活利用暂行规定（试行）》，充分发挥国有存量空间资源的引领作用，针对“底账不清”、“方向不明”、“政策不足”等核心问题，形成“一库、四区、一规定”的路径探索，旨在厘清空间配置矛盾的关键环节，打通行政堵点，建立管理闭环，保障古城保护和协调可持续发展。

一、“一库”——摸清底数，形成低效空间资源规模、位置、权属、改造利用条件等全属性数据库

泉州古城低效资产庞杂、分散。以国有企事业单位低效建设用地及地上建（构）筑物为抓手，对古城全域共76.07万㎡的低效空间资源进行地毯式摸排调研、入库，经统计，有商办、厂房、店面、公共配套、仓储、夹层、停车场（库）等多个类型，其中闲置资产占总资产的12%；零散“插花”分布特征显著，仅42%为独立占地，整体盘活利用难度大。以单体建筑为最小统计单元的数据精度无法满足实际需求。

图1 泉州古城低效资产庞杂，分布分散，零散“插花”分布占比高

古城内历史文化资源富集，建设管控规则精细复杂。世界文化遗产、历史文化名城、历史文化街区、文物保护单位、历史建筑等六大类十一小类保护区划叠加，空间管理颗粒度已精确到院落、建筑单体层级。

图2 遗产地空间管控区划叠加

根据当前遗产地保护管理精度要求，叠合各类区划，建立泉州古城低效国有建设用地及地上建（构）筑物空间矢量数据库。创新数据库结构，以可分割的资产单位为最小数据单元，“一对多”实现“宗地-建筑-资产”的属性嵌套，衔接具有差异性的空间管控要求，实现门牌地址、资产性质和建设管控要求等的关联匹配，作为古城低效用地的数据底板，可引入经济效益、社会效益评价指标，例如，单位面积税收、就业岗位等，建立效益评价指标体系和达标管理制度，实现古城国有资产动态评估、监管，动态识别优先级，推动低效用地盘活利用的滚动实施。

图3 实现低效国有建设用地及地上建（构）筑物“宗地-建筑-资产”关联嵌套查询

二、“四区”——逐一引导低效空间资源盘活利用方向

“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”成功列入世界文化遗产名录以来，古城保护与发展的空间配置矛盾呈现新的特点：游客、文旅服务设施过度集聚于遗产区、历史文化街区，交通拥堵和公共空间负荷加剧；市场行为带来的过度商业化，威胁遗产“真实性”的同时，正在挤占古城公共服务改善、传统产业转型所需空间。本次课题对标法定规划确定的主导功能，根据历史文化资源分布、遗产保护区划、城市建设现状条件等多因子的空间差异，按照“数据分析-目标量化-决策生成”的逻辑链，通过多因子空间分析和算法，识别文化展示、文旅发展、产业培育、公服配套的优先配置区域，进而明确盘活利用策略分区。

图4 “数据分析-目标量化-决策生成”算法技术路线

图5 通过一系列空间运算，识别管理分区

“遗产保护优先区”将保护放在首位，延续街区生活的真实性，谨慎开展文旅类商业化建设，严格功能业态准入管理，鼓励文化传承、文化展示功能，兼顾便民服务等城市基本功能；“文旅发展优先区”“产业提升优先区”内，鼓励优先发展文旅服务功能、与古城定位相符的产业功能，保障供地，兼顾公共服务等城市基本功能；“宜居提质优先区”内，优先补足公共服务、便民服务等城市基本功能，提升人居环境品质，兼顾与古城定位适配的商业服务、产业服务等功能；其余为“其他一般性区域”，不设定优先级。

三、“一规定”——打通政策堵点，释放存量空间 资源价值

1.建立地方性共识规则，破局“确权办证难”的堵点

《土地管理法》《城乡规划法》出台之前的建设用地及地上建（构）筑物，普遍存在权证问题，包括：权利主体无法出具正式的土地权属来源材料；无建设行为发生时的工规证和竣工规划条件核实以及竣工验收材料；既有权属权益与现行规划不符，无法按现行规划进行核实、补办权证……极大限制了低效空间资源的资产化入市。

本课题识别当前堵点，在现行制度框架下，直面历史遗留问题，以规范性文件的形式建立地方性认定规则，明晰上位法未及事项，搁置争议、明确权责，在既有产权、用益物权保障与现行规划之间搭建桥梁，为低效空间资源的确权入市提供有效方法，为市场化参与畅通路径。

图6 建立地方性共识规则，破局“确权办证难”的堵点

2.针对古城内“留改拆”场景，探索“带建筑出让”实施路径

梳理“申请-论证-审核审批-‘招拍挂’出让-项目建设与验收-不动产登记”的流程，将消防和结构评估以及“留改拆”方案论证等事项前置于“申请阶段”：需拆除更新的建筑，分批开展考古；其余建筑，结合现状房屋安全鉴定报告、消防评估报告，设定既有建筑改造利用标准，纳入出让条件，使带建筑收储、出让的前期估值、全流程权责界定均有据可依。

3.公益性投入配套奖励政策，低效用地土地出让收益反哺古城发展

低效用地及地上建（构）筑物的盘活利用，通常伴随着建设用地内或周边历史文化资源的修缮、街巷整治、街头绿地建设以及公益性功能植入等的非营利性投入，权属单位往往积极性不足；市场主导的盘活利用方式难以顾及公共利益，营利性项目增加古城空间负荷，外部成本并未内化为权属单位成本，无法实现古城综合效益的最大化。

通过规范性文件，制定外部效益内化的规则，明确低效用地盘活利用的土地出让收益反哺古城发展，同时制定异地置换等奖励性政策，如权属单位依据国土空间详细规划指标（详见图7）建设城市公共服务与公用设施、公共交通场站、绿地与开敞空间等的，可在不突破国土空间规划强制性内容和管控底线、对周边不产生负面影响的前提下，基于等价原则进行异地置换，鼓励权属单位参与遗产保护与展示、配套公益性投入。

图7 《泉州古城国土空间详细规划》（在编）图则测算公益性建设缺口

结 语

泉州古城盘活利用低效用地试点，破解“底账不清”“方向不明”“政策不足”困境。通过数据库架构创新，系统搭建存量空间资源数据底板；依托算法工具应用，为低效空间资源盘活利用明晰实施路径；直面各类历史遗留问题，出台地方规范性文件，明晰上位法未及事项，衔接当前制度框架下的关键断点，统筹协调历史文化保护、建设管控与产权权益保障之间的矛盾，为长期搁置的空间资源“确权入市”提供了有效方法；探索出一套带建筑出让细则，以市场参与破局“冻结式保护”，有效推动了国有企事业资产保值增值和地方财政增收。

实践表明，充分发挥国有存量空间资源的示范引领作用，搭建存量空间资源的资产化路径，能够最大限度激活市场动能、平衡存量空间盘活优化过程中利益博弈，有助于达成历史文脉守护、城市功能提升、产业转型及经济活力培育、民生福祉保障等多重目标，实现遗产保护、城市可持续发展和社会综合效益的最大化。

部门简介

清华同衡 遗产保护与城市更新分院 遗产五所

遗产五所是我院遗产保护与城市更新分院核心业务团队，业务覆盖历史文化名城保护与申报、保护数据平台搭建、保护发展政策研究、历史城区及历史文化街区复杂场景下的保护更新规划、文化遗产及周边区域文旅发展策划、更新提升设计等领域。

针对历史文化遗产片区，团队历经多年实践与深度探索迭代，构建起坚守遗产保护底线，以遗产价值特色的深度解读、价值阐释与活化转化为核心引领的成熟技术路线。

团队汇聚深耕历史文化名城、历史街区保护利用领域十余年的规划、文保、建筑、景观资深专业人才，可提供策划-规划-建筑及空间环境更新可实施落地的全链条一体化咨询及工程设计服务。

业务联系人：刘丽娟

联系方式：liulijuan@thupdi.com

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封面图/图片｜供稿部门

供稿｜清华同衡 遗产保护与城市更新分院 遗产五所