佳木斯老旧小区改造亿元框架协议引履约争议：施工方称政府承诺缩水超九成

引言：从"亿元蓝图"到"百万现实"，一份框架协议的履约迷局
2024年10月，当王宪文第一次踏进佳木斯市前进区住建局会议室时，他接到的承诺是"九个小区、一亿余元"的旧城改造项目。十个月后，这份宏伟蓝图急剧"缩水"——实际落实到他手中的工程，仅有两个小区的收尾项目，结算金额383.77万元，不足协议约定总量的4%。
从垫资进场平息居民上访，到被叫停五千余万元电力改造项目，再到被政府部门以"不具备专业认知"为由终止合作，王宪文与佳木斯市前进区住建局之间的这场纠纷，折射出地方政府在民生工程推进中程序合规性与行政诚信的双重拷问。
事件缘起：上访危机中的"应急之约"
停工困局：九个小区改造工程集体停摆
2022年，佳木斯市前进区启动老旧小区改造工程，涉及辖区内9个小区。然而，因政府改造资金未能及时到位，中标施工单位陆续停工，导致9个小区改造工程陷入僵局。居民因出行困难、设施损坏等问题多次群体上访，成为当地棘手的信访维稳难题。
垫资入场：王宪文与政府的"框架之约"
2024年10月，经中间人王传海（退休政府工作人员）引荐，王宪文与前进区副区长孙永发对接。据王宪文陈述，孙永发当场召集区建设局局长于光大到场，明确表示前进区共有九个小区旧城改造项目，整体工程量约一亿余元，可交由王宪文方实施。
为解决迫在眉睫的居民上访问题，孙永发提出由王宪文先行垫付资金，完成涉访小区路面刷漆、路面修复、路灯维修等民生整改工作。作为交换条件，前期整改完成后，全区九个小区总计一亿多元的旧城改造项目，承诺全部交由王宪文方承接。
2024年11月21日，前进区住建局与黑龙江省九三农垦兆丰建筑安装有限责任公司（下称"农垦兆丰公司"）正式签订《工程框架协议》。协议明确约定"后续项目公司优先选择"乙方合作，并盖有双方公章。

履约落差：从"亿元承诺"到"383万元现实"
中标464万，结算383万元。2025年2月18日，前进区住建局依法定程序发布了五十九委和轴承两个小区的公开招标公告。2025年3月17日，农垦兆丰公司经公开招标程序中标该项目，中标金额464.7万元。2025年11月20日，项目完成竣工结算，结算金额383.77万元。
然而，这仅仅是框架协议中九个小区里两个小区的收尾工程。王宪文表示，其余涉及上亿工程量的七个小区及电力改造项目，长期以来被搁置不予兑现。
电力工程临开标前被叫停
据王宪文陈述，在多次对接跟进后，相关部门通知其参与前进区五千余万元电力改造项目招标。王宪文按要求对接招标公司、筹备三家电力施工队伍、缴纳相关费用、备齐全部投标资料，拟定2025年5月正式开标。
然而，临招标前，招标公司通知项目暂停。经向建设局于光大核实，系中间人王传海向建设局及区领导汇报，申请停止本次招标，理由为"政府化债、原施工队伍重新进场"。
对此，王宪文提供了另一番说法：住建局于光大局长曾组织原两家电力施工单位召开会议，当面告知原施工队化债资金已到位，询问是否复工续建。原施工队当场明确表态——原有合同已结算办结，不再继续施工、不再进场。王宪文认为，"原施工队要复工"的理由与实际情况不符。

双方交锋：截然不同的两套叙事
住建局：框架协议"仅为意向"，王宪文"无权代表"
2026年7月20日，佳木斯市前进区住房和城乡建设局向媒体出具《关于王宪文反映涉及老旧小区改造工程承建过程中相关问题的反馈情况》，对王宪文的指控逐一回应：
框架协议性质：仅为磋商文件，不具法律约束力
住建局强调，《工程框架协议》签订前已明确告知：老旧小区改造工程属于政府投资项目，须通过公开招标程序确定施工单位，最终以中标情况为准。该协议仅为磋商性质文件，对具体工程量、工程价款、施工期限、履行方式等合同主要条款并未约定，为未成立的合同，不具有法律约束力。
王宪文身份：非公司法定代表人、股东或高管
住建局指出，王宪文既非农垦兆丰公司的法定代表人（该公司法定代表人为苏兆显），亦非该公司登记的股东或高管人员，未向住建局提供任何合法有效的授权委托文件或身份证明。经与农垦兆丰公司核实，该公司未授权王宪文代其从事投诉、信访等活动。
电力项目叫停：立项超期、存在串标风险
针对电力项目暂停一事，住建局解释称，该项目仅发布了招标计划，并未发布招标公告。后经核实，该项目立项已超期，同时存在恶意串通投标的风险隐患，经请示区级主管领导同意后暂停实施。
王宪文"不具备专业认知"
住建局表示，王宪文多次提出框架协议中其他7个小区及强电工程等要求，又进一步提出沿江2号楼市场化开发项目的合作意向。经住建局到牡丹江市实地考察，发现王宪文等四人不具备工程建设及房地产开发领域的专业认知，在牡丹江市未找到王宪文所称的开发公司，亦未找到办公处所，遂不再与王宪文进行合作事宜的沟通。
中间人索要财物：与局无关，可举报
对于王传海索要财物一事，住建局明确表示，王传海并非该局工作人员，与该局不存在任何关联关系，从未知晓其工资隶属及福利待遇情况。
王宪文：政府"全程只认我一人"，项目落地后"翻脸不认"
2026年7月26日，王宪文出具《对佳木斯市前进区住建局〈反馈情况〉的质疑》，对住建局的回应逐条反驳：
对接主体资格：政府全程只对接我一人
王宪文表示，从项目初谈、化解居民上访、现场踏勘、现场开会、工程定价、招标安排、全部协调事宜，自始至终，副区长孙永发、建设局于光大、旧城改造指挥部、现场管理负责人，全部只对接、只认可他本人一人，从未对接其他任何人。"政府全程认可本人为实际对接人、实际施工履约人，项目落地解决民生问题后，又刻意否认对接身份，属于行政失信、破坏营商环境。"
电力项目叫停理由不成立
王宪文重申，原电力施工单位已在住建局组织的会议上明确表示"不再继续施工、不再进场"，住建局以"原施工队要复工"为由叫停招标纯属谎言。他还透露，建设局曾找来造价部门在旧改指挥部会议室研究电力施工和材料上涨事宜，初步达成电力施工方案和计划，并说可以用签证作为材料补偿，造价大约5000万元不到。
"不具备专业认知"是借口
王宪文表示，自己拥有多年建筑施工及房地产开发从业经验，建筑施工与房地产开发系其主营业务。建设局局长于光大提出"到牡丹江考察"一事，实际上是王宪文多次邀请于光大到牡丹江做客，"我在吉林省珲春市有个开发项目，他说考察结果说我没有实力等。这一切都与佳木斯小区改造项目没有丝毫关联，纯属歪理邪说。"
中间人索要财物
王宪文披露，项目对接期间，中间人王传海向其索要五箱茅台酒、现金2万元，其已足额交付。后续王传海又每月索要工资8000元，累计索要6万元，其未同意，由此产生矛盾。王宪文质疑："佳木斯市王传海是退休多年了，就因为他和孙区长关系甚好，就让他左右前进区政府做事吗？他有什么权力让孙永发副区长把项目叫停？"
黑龙江省九三农垦兆丰建筑安装有限责任公司给王宪文出具针对佳木斯前进区住建局委托其洽谈及代办佳木斯前进区小区改造施工事宜的委托书
法律透视：框架协议到底有没有约束力？
围绕本案最核心的争议——《工程框架协议》是否具有法律约束力，相关材料中提供了较为详尽的法律分析：
支持王宪文方的法律观点
法律分析人士认为，该协议属于具备强制约束力的行政预约协议。政府主动以"解决居民上访、1亿、9个老旧小区整体合作"为诱饵，书面签订盖章框架协议，明确约定优先合作、垫资施工、完整结算规则；正是基于这份政府书面承诺，施工单位才同意亏损进场完成约500万元维稳工程。事后政府拆分项目、单方废除全部合作约定，严重违反行政信赖保护原则、诚信原则。
此外，政府"只招约500万、剩余项目作废"被指存在双重违法：一是将1亿元财政老旧小区改造项目化整为零、拆分招标，规避整体招标法定要求，涉嫌明招暗定虚假招标；二是单方面废除剩余全部约定，属于违法单方解除行政协议。
住建局方的法律依据
住建局则坚持认为，协议签订前已明确告知须通过公开招标程序确定施工单位，协议仅为磋商性质文件。从合同法角度看，框架协议确实未对具体工程量、工程价款、施工期限等核心条款作出明确约定，形式上更接近于预约合同或意向书。
事件背后的深层拷问
程序合规性之问
本案暴露出地方政府在民生工程推进中的程序困境。一方面，为解决信访维稳压力，政府与企业签订框架协议，承诺整体合作；另一方面，因项目属于政府投资，又须通过公开招标程序确定施工单位。这种"先承诺、后招标"的模式，本身就蕴含着行政承诺与法定程序之间的内在张力。
行政诚信之问
无论框架协议在法律上最终被认定为何种性质，一个不容回避的事实是：政府相关部门确实通过书面盖章的形式，向企业做出了"优先合作"的承诺，企业也确实基于此承诺垫资进场、完成了信访维稳工程。当项目落地后，政府以"仅为意向""不具备专业认知"等理由否认前期承诺，难免引发"行政失信"的质疑。
营商环境之问
本案中，王宪文最核心的诉求之一，正是对政府"全程认可本人为实际对接人、实际施工履约人，项目落地解决民生问题后，又刻意否认对接身份"的质疑。这种"用人朝前、不用人朝后"的做法，若不能给出令人信服的事实和法律依据，势必对地方营商环境造成负面影响。
对此事件，王宪文说：“当时小区居民天天去区政府上访，区政府领导都无法工作，非常着急。区长向我开会承诺写框架协议，亏损也要把这居民天天上访问题解决了，之后都给你补上，目前活干完了，施工企业一分钱也没拿到，这样的区长欺骗对待施工队并造成重大损失，工作水平和工作方式有损佳木斯政府形象。这样的区长，偏听偏信，不为自己的工作职责着想，不为佳木斯繁荣富强着想，玩这一套不称职。”
结语：有待进一步调查的事实盲区
目前，本案仍处于"各说各话"的阶段。王宪文手中是否有更多证据（如会议记录、聊天记录、现场照片等）来佐证其说法？住建局所称的"实地考察"结论是否客观公正？中间人王传海在事件中究竟扮演何种角色？电力项目"立项超期"与"串标风险"的具体依据是什么？
这些问题，都有待于更深入的调查和更高层级的介入。对于公众而言，一个核心期待是：无论最终法律如何认定，政府都应当为其行政行为的诚信度负责，企业垫资完成民生工程的付出也应得到公允对待。在法治社会的框架下，任何争议都应当在事实清楚、证据确凿的基础上，依法依规解决。