中天华溥：根据53号文，国企是否可以采取“单一来源采购”方式

2024年，国务院国资委、发改委联合印发《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》(下称“53号文”)并正式执行，给国有企业的采购管理带来了一些新的变化，其中最大的变化就是“采购方式”的变化。

在53号文发布之前，国有企业采购大多依照2002年颁布，2003年正式实施的《中华人民共和国政府采购法》。在《政府采购法》中明确规定了政府采购需遵循六类方式，其中第四类就是“单一来源采购”的方式，这一基本原则多年来被国有企业所采用，“单一来源采购”成为国有企业采购方式中的重要一种。

但是随着53号文的发布，国资委直接将中央企业采购方式简化为五类，除了常规招标采购之外，另外四类采购方式包括询比采购、竞价采购、谈判采购以及直接采购，原《政府采购法》中的“单一来源采购”不再被提及。

也正是基于此，一些网友在中天华溥之前的文章《“单一来源采购”适用的场景与常见审计违规问题》底下留言提醒我们：单一来源是政府采购的法定采购方式，而企业根本不是政府采购的主体，企业的采购根本不属于政府采购，也就不适用单一来源采购，不适用政府采购和单一来源的相关法规。

那么国有企业在53号文颁发后，到底能否采取“单一来源采购”方式，我们结合了几个政策文件，做一个较为具体的辨析供各位参考。

一、53号文未必适用于地方国有企业

应该说，提出问题的网友说对了问题的一部分，但并不是全部，53号文是国资委、发改委颁布的针对中央企业的采购管理意见，其适用范围仅仅适用于中央企业及其下属全资控股企业，对各省市县区级国资委下属的地方国企并没有直接强制约束力，其法律效力并不能穿透到地方国有企业中，因此说单一来源采购不适用于国有企业这种说法存在较大的偏颇。

同时需要引起我们注意的是，在53号文中并没有任何一条规定要求：各地国资委根据本文件制定当地的相关政策文件并遵照执行。说明至少到目前为止，国务院国资委并没有意向统一全国国资系统的采购方式，将“单一来源采购”变成“直接采购”。

从一般实践来看，各地国企在采购方式上主要依据的是企业所在地区国资委对国企采购政策中的具体规定与要求。在部分省市(如天津、河南等)也已经照搬53号文件，按照国务院国资委的要求修改了原《政府采购法》中的采购方式，将“单一来源采购”变成“直接采购”，在当地国企的采购中也实现了采购方式的转变。

而另外一些省市的国资委并没有照搬53号文，没有出台专门的制度文件强制取消“单一来源采购”，而是根据本省市政府采购的基本法律法规，或者是直接采用《政府采购法》中的规定，继续使用“单一来源采购”的方式。

二、53号文也不适用于非国资委序列央企

其次，除了国务院国资委直属中央企业与地方国有企业之外，我们国家还存在许多国有企业既不属于国资委直属央企，也不属于地方国有企业，而是属于国家部委的下属企业，比如中宣部、建设部、信息化部等等机关部委，下属均有不同数量的企业，这些企业从性质来看也属于国有企业，但是并不属于国资委序列范畴，其在管理中也并不一定执行国资委、发改委发布的政策文件，国资委、发改委也不会把文件发给他们。比如国企改革以来在国有企业中搞得风风火火、热热闹闹的“三项制度改革”，很多非国资委序列的央企就根本没有接触过，有时候甚至听到这类概念也是一脸茫然。

当然，由于非国资委序列央企的管理水平一般较序列内的央企较低，多年来国资委推动央企改革、规范化管理，积累了大量的先进管理经验、提出了大量先进管理理念，并通过在国资序列内部进行推广试验，总结出了大量经验。因此非国资委序列央企有时为了提高自身管理水平，也会主动向序列内央企的管理标准看齐，不排除也会采用或者执行53号文。但这类情况毕竟属于少数，不是一种普遍的现象，我们也不应该把这种主动靠拢看成是一定执行。很多非国资委序列央企仍然在严格执行《政府采购法》，因为这些企业的上级主管机关本身就是政府机构，对所属企业用同一方法、同一标准管理显得更为方便。所以53号文即便是在广义央企的概念中也未必适用。

三、中央企业使用“单一来源采购”违规吗？

除了地方国企以及非国资委序列央企，那么国资委直属央企及其下属各级全资控股企业如果在采购中使用了“单一来源采购”的方式，就属于违规吗?从政策研究以及实践经验来看也并非如此。

从53号文的底层监管逻辑来看，单一来源采购属于直接采购的一种特殊方式，直接采购包含了单一来源采购，也就是说除了单一来源采购的方式，国有企业仍然可以就部分采购采取直接采购的方式，而并非一定要达到“单一来源采购”的必备要件。

我们来看看另外一个政策标准，由中国物流与采购协会在2023年修改颁布的《T/CFLP 0016—2023《国有企业采购操作规范》》中，6.1中明确提出了国有企业采购分为三大类，分别为：

1)招标类：自愿公开招标、自愿邀请招标;

2)竞争比价谈判类：询价采购、比选采购、合作谈判、竞争谈判;

3)直接采购类：单源直接采购(单一来源)、多源直接采购。

从3)中我们可以看出，直接采购类包含了单源直接采购(单一来源)、多源直接采购，也就是证明了单一来源就是直接采购的一种重要方式。许多人对“多源直接采购”不太理解，我们举一个例子，就是企业明天有客人来访需要临时做一个欢迎横幅，一般到单位对面的打印店直接做了就行了，不用采取竞争谈判、询价比选的方式了，因为毕竟额度不高，反复比选带来的成本不符合经济性原则。而这种直接采购的方式又不属于“单一来源采购”中的要件要求，所以我们就称这类采购为“多源直接采购”。

而我们再看看本《规范》的联合起草单位包含了“本标准起草单位：中国物流与采购联合会公共采购分会、国家电网有限公司、中国中车、中石油、中石化、中国移动、中国融通、招商局集团等数十家央企、地方国企及采购数字化服务商。”

通过《规范》可以理解到，2024年国务院国资委、发改委颁布的53号文在一定程度上是吸收了中国物流协会颁布的《国有企业采购操作规范》中的部分内容，特别是在采购方式的选择上直接采用了“直接采购类”的说法。但是遗憾的是，53号文中并未像《规范中》对“直接采购”做了更为详细的解释，把直接采购分为“单源直接采购”与“多源直接采购”，物流协会还贴心的将单源直接采购后边加了一个括号，变成单源直接采购(单一来源)，以表达政策的延续性。

四、总结，我们怎么来看待“单一来源采购”

通过以上分析，我们可以得出以下结论：

1、如果是国务院国资委直属央企及其全资控股(不含参股)企业，在制作采购文件时，不要使用“单一来源采购”的描述，而要用“直接采购”的描述。不过即便是出现了“单一来源采购”的字眼也不用过分担心，只要你在采购标准与程序上满足了《政府采购法》中“单一来源采购”的要求，就不会认为是违规，最多就是把文字描述改过来。

2、如果是非国务院国资委直属央企，而是属于地方国资企业，那么你就应该根据本省国资委制定的国企采购政策要求，编制本企业的《采购管理办法》，在采购方式上符合本地国资委的要求。

3、非国资委序列央企，其上级单位基本属于中央部委，他们都会执行《政府采购法》，基本不会单独为所属企业制定另外的采购方式，所以大多数非国资序列央企仍应执行《政府采购法》中的采购方式。当然，如果这类企业想向国资委靠拢，学习国资委序列央企的管理经验，也可以根据本企业情况编制本企业的《采购管理制度》做出另行规定，但是必须要经过上级主管机关批准通过后方可执行。