北京
（来源：中国政府采购报）
转自：中国政府采购报
【实务探讨】
分项报价0元等于响应无效吗
■ 邓丽春
某县实验学校委托代理机构，以竞争性谈判方式对“某年度物业管理服务采购项目”实施采购，预算金额为63万元。
某供应商参与谈判，总报价未超预算。谈判小组注意到其《报价明细表》中“员工工作餐”分项填报“0元”，随即启动异常低价审查程序，向该供应商发出澄清函，要求其对“员工工作餐0元报价”的合理性作出书面说明。供应商在澄清函中说明，员工工作餐费用已由企业在其他分项利润中内部消化，系企业自愿承担驻场人员餐食成本，不单独向采购人收费，并坚持0元报价不作调整。谈判小组最终以“员工工作餐”分项填报“0元”为由，依据《中华人民共和国政府采购法》第二条认定该报价属于“无偿赠与”，判定其响应无效。
供应商质疑：谈判文件仅要求“中标单位承担派驻员工工作餐费用”，未将“分项不得报0元”列为实质性条款，且总报价已覆盖全部服务成本，0元系企业自行消化成本、不单独收费的经营策略，已通过澄清函向谈判小组充分说明，不应再以同一理由否定其响应资格。
问题引出
供应商已就0元报价作出澄清说明，谈判小组能否仍以此为由判定响应无效？
笔者观点
争议焦点在于：供应商已就分项0元报价作出澄清说明的情况下，谈判小组能否仍以此为由否定其响应资格。
笔者认为，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）第三十条，未实质性响应谈判文件要求的响应文件按无效处理。判断是否“实质性响应”，关键在于谈判文件的具体规定。在本案中，谈判文件仅约定“中标单位承担派驻员工工作餐费用”，并未明确“员工工作餐分项不得填报0元”或将其列为实质性否决条款。供应商填报0元系对“承担”方式的合理解读——将员工餐成本纳入总价统一核算，而非单独向采购人列项收费，不构成对实质性内容的偏离。
财政部政府采购行政裁决指导性案例33号（S单位实战指挥平台建设项目投诉案）已就此问题给出明确结论。该案例中，招标文件对“不可预见费”表述不明确，供应商报价0元，评标委员会以“存在零报价”为由认定其未通过符合性审查。财政部最终认定：招标文件对分项报价要求不明确的，供应商根据自身理解报价0元并无不妥，不应承担不利后果，评标委员会不应以该项0元报价为由认定未通过符合性审查。
在本案中，谈判文件对员工餐费用仅笼统表述为“中标单位承担”。笔者认为，该情形与财政部政府采购行政裁决指导性案例33号类似。
有观点认为，谈判小组已给予供应商澄清机会，供应商在澄清后仍坚持0元报价，相当于“拒不配合”，谈判小组有权据此作出不利认定。笔者认为这一理解在法律上不能成立。
根据74号令第十六条，澄清的功能是“对响应文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容”进行说明，其法律功能是帮助谈判小组准确理解供应商的响应内容，而非要求供应商按照谈判小组的意愿“修正”报价。财政部政府采购行政裁决指导性案例33号明确指出，供应商在采购文件要求不明确的情形下“根据自身理解报价0元并无不妥”。
供应商已在澄清函中明确说明了0元报价的成本归集路径——员工工作餐费用由企业在其他分项利润中内部消化。这一说明具有合理性，谈判小组对该成本构成有疑问可以继续追问，但不能因为供应商不按自己的意愿调整报价就予以否决，将“坚持合法报价”等同于“不配合评审”，缺乏法律依据。
就异常低价审查而言，《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》规定的审查对象为项目整体报价，量化标准（低于平均值50%、低于次低报价50%、低于最高限价45%）均以整体总价为计算基数。是否启动审查以及是否认定无效，应当评估整体报价能否覆盖全部履约成本，而非某一分项。
总而言之，谈判小组的做法存在三个层面的程序问题：其一，采购文件未将“分项报价不得为0元”列为实质性条款，谈判小组却以此为由否决供应商；其二，供应商已通过澄清程序对0元报价的成本归集路径作出合理说明，谈判小组仍以同一理由否决，未能充分尊重澄清程序的法律功能；其三，将本应针对整体报价的异常低价审查，不当细化为对分项报价的单独否决。
分项0元报价不等于响应无效。谈判小组应当先查阅采购文件是否有禁止性规定，若无禁止性规定则启动澄清程序听取供应商的成本构成说明，最终将审查结论建立在整体报价合理性评估之上，而非以分项报价0元为由单独否决。跳过法定程序径行判其无效，既缺乏采购文件依据，也违背了评审程序的基本要求。
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