正略咨询：《关于进一步深化国资国企改革的方案》政...

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2026年5月《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026-2029年）》（下文简称《方案》）正式印发，这是“十五五”开局统领国资国企发展顶层文件，承接国企改革三年行动、国企改革深化提升行动成果。本轮改革主线：增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑三大作用。

相较于前几轮改革，本轮深化国资国企改革的核心转变：由“做大规模”转向“做强主业、价值创造、服务国家战略”；由形式化改革转向机制深层次变革；设置大量可量化刚性考核指标，改革约束力显著增强。

核心刚性量化目标（《方案》明确）

1. 落实国有资本“三个集中”：向国家安全与国民经济命脉领域、民生公共服务与应急保障领域、前瞻性战略性新兴产业集中；2029年重点领域国资集中度≥70%。

2. 主业管控红线：国企核心主业不超过3个，培育新兴主业不超过2个；严控非主业投资。央企88%以上营收集中于20个重点行业。

3. 创新指标：央企研发投入强度稳步提升，战略性新兴产业营收占比超30%；完善科创容错、中长期激励。

4. 机制目标：三项制度改革全面刚性落地，经理层任期制契约化全覆盖，常态化不胜任退出。

5. 监管目标：构建全级次、全流程穿透式国资监管体系。

下文按照六大核心任务，逐条解读政策要求、配套真实落地案例、提炼改革启示。

一、任务一：优化国有经济布局结构推进战略性重组与专业化整合

《方案》政策要点：

1. 持续推进战略性重组、专业化整合，横向消除同业竞争、纵向打通产业链。

2. 全面清理退出非主业、非优势业务、低效无效资产（两非两资）

3. 推动优质资产向上市平台集中，提高资产证券化水平。

4. 分类施策：央企打造产业链链主企业；地方国企立足区域战略，做强城市保障、区域特色产业。

案例 1：中国石化重组中国航油（央企战略性重组标杆）

改革举措：2026年完成重组，中国航油整体并入中国石化，成为二级子企业。

政策契合点：沿能源产业链纵向整合。中石化掌握上游炼化产能，中国航油掌控全国机场航油加注终端网络，打通航空燃料产-储-运-加注全链条。同步布局可持续航空燃料（SAF）新能源赛道。

改革成效：强化航空能源供应链安全；减少上下游交易成本，统筹绿色燃料研发；服务民航强国战略。

改革启示：本轮重组不再是简单“拼规模”，核心目标是补链强链、保障产业链安全；重组必须紧扣主业，禁止跨领域盲目合并。

案例 2：五矿发展重大资产重组（主业归核、剥离低效非主业）

改革举措：置出传统金属贸易等低毛利业务，收购核心矿业资产，业务聚焦矿产资源开发主业。

政策契合点：落实“瘦身健体、主业归核”，退出同质化、低附加值流通业务，资源向战略资源主业集中。

改革启示：充分依托上市公司平台实施布局调整，是央企盘活存量、聚焦主责主业的主流路径。

案例 3：四川省属国企专业化整合（地方国企典型）

改革举措：持续推进省属“1+8”国资架构优化，推动交通、能源、文旅同类资源整合，剥离零散副业；加大抽水蓄能、轨道交通等战略性项目投资，清理市县平台企业同质化城建业务。

政策契合点：地方国有资本立足区域发展战略，压缩管理层级，化解同业竞争，盘活闲置国有土地、基础设施存量资产。

二、任务二：完善中国特色现代企业制度提升公司治理效能

《方案》政策要点：

1. 坚持两个一以贯之，厘清党组织、董事会、经理层权责边界，落实党组织前置研究讨论重大经营管理事项清单。

2. 充分落实董事会职权，配齐建强专职外部董事，杜绝董事会“虚化、形式化”。

3. 完善分级授权体系，建立权责清单，集团减少过度干预子企业市场化经营。

4. 规范混合所有制企业治理，保障各类资本股东合法权益。

典型案例：中国电气装备集团完善董事会治理

改革举措：

1. 细化党建融入治理清单，区分战略投资、干部任免、重大改革等事项前置审议标准。

2. 配齐行业技术、资本运营背景专职外部董事，外部董事占比过半。

3. 向重点子公司下放投资、薪酬、市场化经营权限，建立授权动态调整机制。

改革成效：重大决策科学性提升，子企业市场响应速度加快，破解“集团管得过多、基层缺乏自主权”痛点。

改革启示：完善现代企业制度核心不是简单完善制度文本，关键解决权责不清、董事会履职流于形式；混改企业尤其需要构建适配多元股权的治理机制。

三、任务三：持续深化三项制度改革健全市场化经营机制（本轮改革重中之重）

《方案》政策要点：

1. 实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。

2. 经理层任期制和契约化管理全覆盖，刚性考核、刚性兑现，常态化不胜任退出。

3. 全面推行管理人员竞聘上岗，破除论资排辈。

4. 市场化用工，健全绩效考核、末等调整、不合格员工退出机制。

5. 扩大中长期激励覆盖面：股权激励、岗位分红、项目跟投、超额利润分享，重点向科创企业、新兴业务倾斜。

案例 1：甘肃天水水务集团（管理人员能上能下）

改革举措：全部主管岗位竞聘上岗；试用期满严格契约考核；18名主管中3人考核不称职，调离管理岗位，落实不胜任退出。打破国企干部“只能上不能下”惯例。

案例 2：某央企高端装备科创子公司（中长期激励落地）

改革举措：研发团队推行项目跟投机制；设立超额利润分享计划；战略攻关任务考核权重不低于50%，不单纯以短期利润评价创新投入。

改革成效：核心技术人才流失率下降，关键装备国产化研发进度提速。

案例 3：湖北文旅集团下属景区（员工能进能出、薪酬联动绩效）

改革举措：全员绩效考核，连续考核不合格员工依规劝退；绩效薪酬与游客量、营收、服务指标直接挂钩，打破平均主义大锅饭。

改革启示：前几轮改革大量企业停留在“制度上墙”；本轮要求刚性兑现。没有人员退出、薪酬差距、市场化激励，三项制度改革就是空转。

四、任务四：强化科技创新培育新质生产力发挥国企创新主体作用

《方案》政策要点：

1. 推动国企承担国家重大科技攻关任务，攻坚“卡脖子”技术；组建产业创新联合体。

2. 建立科研创新容错机制，区分“合规创新试错”与违规决策。

3. 推动创新成果转化，打通科研项目从实验室到产业化通道。

4. 考核体系优化：提高研发投入、创新成果、战新产业发展考核权重，推行长周期创新考核，避免短期业绩导向压制长期研发。

典型案例：中国海油深海油气技术创新改革

改革举措：设立独立研究院，赋予科研团队更大经费使用权；建立科技创新容错清单；对深海装备攻关项目实施5年长周期考核，不简单以年度收益评判项目价值；研发人员实施科研岗位分红激励。

政策契合点：落实创新容错、长周期考核，破解国企“重短期收益、不敢长期投入创新”普遍难题。

五、任务五：分层分类深化混合所有制改革推动混改由“混股权”向“改机制”升级

《方案》政策要点：

1. 本轮混改最大变化：杜绝形式化混改，从“为混而混”转向“以混促活”。

2. 分层分类推进：主业处于充分竞争行业、科创类子企业优先混改；关系国家安全核心业务审慎混改。

3. 重点解决“混而不改”：混改同步落地市场化治理、三项制度、中长期激励。

4. 规范产权交易，严防国有资产流失；积极引入战略投资者，不仅引入资金，更引入技术、市场资源。

反面参考（大量企业现存问题）

部分国企前期混改仅完成股权转让，组织架构、薪酬体系、用人机制完全沿用老国企模式，民营资本话语权不足，出现混而不改。《方案》明确要求此类企业开展“混改回头看”。

正面案例：地方国有新能源科技企业混改

引入民营产业战略投资者，同步落实三项制度改革、员工持股；民企输出市场运营能力，国企提供资金、资源优势，实现优势互补。

六、任务六：健全以管资本为主国资监管体系推进穿透式监管，防范重大风险

《方案》政策要点：

1. 加快由“管企业”向管资本转型。

2. 实施穿透式全覆盖监管，监管延伸至各级子公司、对外投资、境外资产。

3. 数字化监管：建设国资智能监管平台，资金、投资、债务动态监控。

4. 分类差异化考核：公益类国企侧重公共服务保障；商业一类突出效益与创新；商业二类兼顾战略任务与经营效益。

5. 严控债务风险、金融投资风险，规范国企对外担保、PPP、非标投资。

案例：重庆市国资委数字化穿透监管平台

改革举措：搭建国资统一数字化监管系统，对下属所有集团各级子企业投融资、大额资金支出、债务情况实时预警；严控平台公司无序举债。

改革成效：解决过去国资监管“只看集团报表、看不清下级子企业风险”监管盲区。

七、本轮改革总体落地路径、风险提示

01改革实施周期（三阶段）

1. 2026年：方案细化、台账制定、启动试点。

2. 2027-2028年：集中攻坚重组、混改、三项制度、布局调整。

3. 2029年：全面验收、建立长效改革机制。

02企业落地常见误区（重点规避）

1. 重重组整合、轻内部机制改革：只做资产合并，不推进三项制度改革，改革成效难以持续。

2. 主业管控理解极端化：一刀切退出所有副业，合理产业链配套业务无需清理。

3. 创新考核短期化：仍然以年度利润约束长期科研投入，违背新方案长周期考核导向。

4. 混改简单化：单纯出让股权，不配套治理、用人、薪酬机制变革，陷入“混而不改”。

八、总结：《方案》核心逻辑总览

1. 战略层面：国企定位升级，首要使命是保障国家安全、引领产业升级、发展新质生产力，不再单纯追求盈利规模。

2. 布局层面：收缩战线、聚焦主业，国有资本向高价值、战略赛道集中。

3. 机制层面：市场化改革走向深水区，用人、薪酬、激励必须动真碰硬。

4. 监管层面：穿透监管+分类考核，管住风险，同时给予市场化经营空间。