老城逆生长！广州创新“以修代租”模式，唤醒沉睡的历史公房

去年中央提出我国城市发展从增量扩张转向存量提质的重大战略判断后，不久前省委城市工作会议再度提出要主动适应城市工作的新形势新要求，坚持内涵式发展，推动城市像有机生命体一样自我完善、自我发展。

作为落实上述部署的举措，近年来广州在探索超大城市有机更新的道路上不断试点总结，出台了全国首部城中村改造地方性法规，破解了城中村改造“改不动、改不好”困局，已经建成的花都集群街2号、越秀区小石集等危旧房原拆原建项目也成为向全国输出经验的典型案例。

在前期经验的基础上，今年广州继续在城市更新领域加大力度，不仅计划投资额度继续提升，还将继续完善相关政策体系，落地一批新试点项目，让城市更新更好地成为城市能级提升、功能完善的驱动力。

在年初以来各区的调研中，市委书记冯忠华也强调要稳步推进城市更新和城中村改造，深化拓展自主更新经验做法，充分调动群众积极性，以“绣花功夫”推进老旧小区改造，持续改善人居环境、优化公共服务，更好满足老百姓对美好生活的向往。

作为积极参与城市治理的智库型媒体，南都也借此机会推出“大城焕新 跃马新程”城市更新系列报道，通过对一系列典型项目案例的深入报道，争取搭建多方沟通平台，通过对话沟通弥合项目背后的误解和分歧，推动各方形成共识，让居民更积极地参与和支持广州城市更新，政府和公众携手共同践行“人民城市人民建”的美好理念。

坐在番禺先锋社区青巷咖啡窗边，清代镬耳屋、明代蚝壳墙勾勒出岭南建筑弧线；文德园一层的天井空间，年轻人手捧咖啡，欣赏本土文化艺术作品……这一新旧交融的街巷图景，正是广州存量公房活化、老城微更新的缩影。

作为拥有2200多年建城史的历史文化名城，广州拥有约500万平方米、11万套公房，是实现老城市新活力的重要战略资源。海量老旧公房承载着城市记忆，却因房屋老旧、公私杂糅、保护受限等问题制约，陷入闲置困境。

2026年以来，广州成立历史街区与公房活化运营促进中心，通过“以修代租”“EPCO（策划-设计-施工-运营一体化）”等创新模式，在严守历史风貌底线的同时，补齐民生短板、激活街区业态，让闲置公房变为“城市资产”。

公房闲置背后的活化难题改造维护成本高、公私杂糅

广州现有约11万套存量公房，大量房源长期闲置，公房活化改造面临改造成本高、产权混杂、资源供需失衡等多重现实难题。

南都记者调研发现，老城区闲置公房多为砖木混合结构，不少建筑楼龄超40年，部分达危房标准，消防安全隐患突出；多数房源坐落于历史文化保护区内，改造工程必须同步落实风貌保护要求，施工限制多、实施难度大。

老旧公房普遍缺少专业物业管理，结构加固、管线翻新、环境整治均需大额前期投入，项目回本周期普遍长达十年以上。同时老街区配套短板明显，街巷狭窄、停车资源紧缺、市政基础设施老化，进一步抬高活化运营成本。

产权割裂是另一核心堵点，公房分布零散，常与私房、单位自管房同栋交错，形成“公私杂糅”格局。不少楼栋产权公私各半，权属关系错综复杂，无法连片整合开发，难以形成规模效应，市场主体投资意愿持续偏低。

区域资源供需失衡的矛盾同样显著。越秀、荔湾等核心老城区位优越，市场活化需求旺盛，但成片可整合公房资源稀缺；番禺等外围片区存量公房基数大、归集难度低，却因区位偏远、租金收益有限，市场承接力不足。多重制约之下，存量公房长期陷入“闲置难改、改造难运营”的僵局。

广州市历史街区与公房活化运营促进中心坐落于越秀区文德东路29号的文德园内。

为系统性破解存量资源盘活困境，2026年1月，广州市规划和自然资源局、越秀区政府、广州安居集团三方共建广州市历史街区与公房活化运营促进中心，搭建政府、国企、专业规划机构、社会资本协同联动平台，确立“系统性保护、整体性活化、可持续运营”的盘活思路。

广州安居集团牵头梳理各类公房资产，区分建筑年代、权属类型完善资产台账，厘清产权归属、管理权责与使用边界，推行“一房一档”数字化管理，为公房统一归集、连片改造夯实基础。

广州市城市规划设计有限公司名城保护所副所长余倩雯表示，统一归集是提升盘活效率的关键路径。通过保障房异地置换，可实现楼栋零散住户整体腾退，完成整栋房源完整收储，消除产权碎片化障碍。与此同时，公房活化离不开配套政策与资金支撑，需出台专项扶持举措，降低社会资本参与存量更新的资金压力，打通项目投融资堵点。

创新“以修代租”活化模式让老旧闲置公房变为“城市资产”

针对资金短缺、设计与运营脱节等行业痛点，广州创新推出“以修代租”“EPCO（策划-设计-施工-运营一体化）”活化模式，让老旧闲置公房转变为“城市资产”。

越秀文德园的重生极具代表性。这座紧邻文德楼的历史公房，改造前为容纳40余户居民的老式集合住宅，内部私搭乱建泛滥，建筑评定为D级危房，长期空置荒废。2025年，广州市城市规划设计有限公司落地“以修代租”创新机制，完成建筑整体修缮重塑，打造集文创办公、文化展览、特色商业、休闲咖啡于一体的复合型社区空间，为历史公房盘活提供“投资-修缮-运营”系统性解决方案。

“文德园改造核心成本集中于危房结构加固，叠加室内装修、配套设施添置。”余倩雯透露，区别于传统租赁模式，“以修代租”不以租金收益为核心导向，更关注危旧公房修缮活化、补齐社区公共服务空间短板。项目租期较长，一次性改造投入搭配优惠租金，综合成本低于市场常规租赁标准。“相当于用前期修缮投入，置换了长期使用权。”

文德园集文创办公、文化展览、特色商业、休闲咖啡于一体。

闲置公房资源的可持续活化，核心在于“运营前置”。传统更新项目普遍先完成建筑设计施工，后期再对接招商运营。而文德园是先有了运营的目标，才着手改造，令空间设计的运营适配性更强。

拥有700多年历史的番禺先锋社区，则通过公开招标模式，引入中建四局盘活街区商业氛围。“我们打破价高者得的传统招标模式，通过评分综合考察承租单位，不仅要把存量资源盘活，还要保护好建筑风貌，让闲置资源也有自我造血的功能。”市桥街道办事处副主任易灿文说。

先锋社区留存着不少蚝壳墙、镬耳屋。

先锋社区留存着大量镬耳屋、蚝壳墙等岭南特色古建。2022年，曾通过老旧小区微改造，完善公共基础设施，斩获国内外多项城市规划设计大奖，吸引不少市民前去打卡。然而，由于片区缺乏商业配套，难以将人流有效转化为客流。

中建四局城市更新与运营事业部的陈锐华表示，今年计划以先锋小学旧址作为运营切入点，打造集乐龄邻里生活中心、青少年成长工坊、新艺文生活方式于一体的社区共生体。截至目前，已经有1/3左右的商户签约入驻。

平衡风貌保护与功能、业态升级老建筑也能融入现代生活

广州的闲置公房中既有住宅，又有商铺，其中不少位于历史文化街区，甚至纳入历史建筑名录。而历史类公房的活化，始终绕不开“修旧如旧”与现代使用功能的平衡。

“文物保护层级越高，改造管控标准越严苛，国保单位改造方案需逐级上报至国家文物局，审批周期漫长。”余倩雯告诉南都记者，文德园虽未列入文保单位名录，但地处历史街区核心区，全程按照传统风貌建筑标准实施改造。

历史风貌保护既要遵循可识别性原则，又要满足当代消防、承重要求。余倩雯介绍，文德园属D级危房，需要做整体加固，团队将原有老旧木质楼板更换为钢制加固结构，完整保留3453块历史花砖、12类特色老式门窗；外立面复原独具时代特色的“民国黄”清水砖墙；原有狭窄陡峭的西侧楼梯改造为通透玻璃旋转梯，新旧空间形成和谐对比。

文德园原有狭窄陡峭的西侧楼梯改造为通透玻璃旋转梯。

老建筑通过技术手段提升改造，在守住城市历史肌理的同时，也可以很好地融入现代生活。南都记者注意到，文德园以合作运营的模式引入Yotree咖啡，营造具有本土文化风情的社区交流空间，周末高峰人流每天有四五百人次。

位于先锋社区前锋路15号的姑婆屋，是番禺区登记保护文物单位，改造后成为周边市民爱逛的青巷咖啡。“一开始，房屋的梁板都被白蚁腐蚀了，市桥街道秉持‘修旧如旧’的原则修缮加固。”陈锐华表示，根据保护要求，外立面保留了镬耳屋的青灰砖墙，还利用社区内收集的旧砖、旧瓦片作为内饰。

“街坊们对这栋老房子深厚的情怀触动了我。”青巷咖啡主理人Sam表示，这栋老屋扎根先锋社区数十载，承载着街坊们的过往记忆。刚开业不到一个月，便有不少周边居民光顾。“期望能以咖啡为媒介，打造读懂先锋社区的第一扇窗口。”

青巷咖啡利用社区内收集的旧砖、旧瓦片作为内饰。

先锋社区的活化改造，也带动了社会各界力量共同参与。“有老板想把周边的空间租下来，改造后引入新业态。”陈锐华表示，自今年4月启动改造以来，超5户私人业主自发进行改造。“只有各方主体共同参与，才能腾挪出空间、带动人气回流，进一步完善交通、商业配套，形成良性循环。”

专家建议以存量公房活化为抓手实现“一栋活化带动一片更新”

闲置公房活化是广州老城市、新活力整体改造战略下的重要一环，但却面临改造前资金筹措、多主体协同、风貌保护与长效运营等难点问题。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，广州应当把存量公房活化打造为老城有机更新的核心抓手，由“单体修缮”走向“成片连片城市针灸式更新”，实现空间更新、民生改善、文化传承、产业培育协同推进。

公房活化的关键在于，先做好公共基础设施配套，扫清市场进入的障碍，再引入市场主体推进商业、文旅运营。他提议，以公房所在片区为单元，统筹公房、私房、闲置空间一体化策划；同步推进危房解危、管线更新、道路整治、公共空间营造、业态导入，实现“一栋活化带动一片更新”。

“对于资金平衡难度大的子项目，要确定由国企来推进改造还是市场主体推进，明确可肥瘦搭配的平衡项目。”在李宇嘉看来，“以修代租”模式适合历史公房，由社会资本承担修缮成本，换取长期经营权，政府给予免租期、租金梯度优惠；EPCO则适合连片成片更新片区，引入专业运营商一体化承接改造和长期运营，统筹平衡居住、商业、社区配套多元业态，用经营性业态收益平衡公益类空间改造成本。

李宇嘉指出，在历史公房的活化过程中，应该严守“修旧如旧、最小干预”原则，落实分级划定管控底线。针对老建筑难以适配现行消防规范的行业难题，推行“一建筑一方案”专家论证机制，优先采用轻量化消防设施、智慧安防等柔性改造手段，搭配限流管控、应急预案等管理措施，在守住历史肌理的前提下补齐安全短板。

“对于居民参与改造的项目，政府及国企要做好临时安置、住宅及商铺租金减免等，提供邻近公房置换、异地安置、货币补偿等多元化安置方案。”李宇嘉表示，应该利用腾退公房、碎片化空间，适配养老、托育、便民消费等民生需求，赋能15分钟便民生活圈建设。同时适度引入精品文创、特色餐饮、艺术沙龙、精品民宿等业态，打造沉浸式社区场景，避免盲目招商造成资源空置。

南都广州新闻部出品

统筹：冯芸清

采写：南都N视频记者 王美苏 魏凯

图片由受访者提供