28 年前一次行政区划调整，县级玉溪落幕，红塔区登上历史版图！

在中国当代行政区划改革的历史脉络里，上世纪九十年代持续推进的撤地设市浪潮，是理解内陆地区城镇化转型不可绕开的关键篇章。发生在滇中腹地的玉溪撤地设市，便是这场宏大改革中极具样本价值的个案。很多资料简略记载，1997 年 12 月 13 日地级玉溪市成立，原县级玉溪市改为红塔区。

如果仅停留在这样一句史实陈述，很容易忽略批复文件、正式挂牌之间的时间差，看不见区划调整背后经济基础、治理体制、地域文化多重因素的交织。在我看来，想要客观评判这次建制变革，不能孤立看待一纸国务院批复，应当把事件放置在全国治理体制改革、云南区域发展格局、玉溪自身产业演化三重坐标系之中，厘清表象之下深层动因，同时理性看待区划调整带来的长期红利与先天局限。

1997 年 12 月 13 日，国务院下发国函〔1997〕108 号批复，正式同意撤销玉溪地区与县级玉溪市，设立地级玉溪市，以原县级玉溪市辖区范围设立红塔区，地级玉溪市管辖新设红塔区以及原玉溪地区下辖八个县与自治县。这里需要厘清一处长期广泛存在的认知偏差：批复下达，代表国家层面完成制度许可，并不等同于新建制立刻运行。

一直到 1998 年 6 月 28 日，地级玉溪市举办成立庆典、正式挂牌运转，新的市级机关全面履职，新设立的红塔区完整承接原县级玉溪市全部行政职能。网络上大量简化表述将 1997 年 12 月 13 日直接定义为地级玉溪市成立之日，属于以批复时间作为标志性节点的简化叙事，有史料传播层面的合理性，但严格区分行政流程，批复与落地执行是两个独立阶段。

这种时间线上的细微区分，不只是考据层面的文字辨析，更能帮助我们理解大型行政区划调整完整流程，从向上申报、中央批复、人事筹备、机构拆分到正式运转，往往需要数月过渡期，这也是当代区划调整普遍遵循的实践规律。

想要理解这场变革为何发生在 1997 年，首先要回溯玉溪漫长的建制沿革，看清这片土地行政层级持续迭代的内在逻辑。元代至元十三年设立新兴州，隶属澄江府，“新兴” 这个名称沿用数百年，如今玉溪老城依旧被本地人习惯性称作州城，成为历史留下的文化印记。民国初年废州改县，新兴县因为和广东同名县产生文书混淆，几经斟酌更名玉溪县，玉溪之名正式固定下来。

新中国成立之后设立玉溪专区，后改称玉溪地区，采用地区行政公署管理模式，行署作为省政府派出机关，并非独立一级完整行政区。1983 年，玉溪县撤销，设立县级玉溪市，隶属玉溪地区。此时已经形成非常特殊的治理格局：地区行署驻地就在县级玉溪市城区，地区机关与县级市政府同城办公，两套管理体系叠加在同一座中心城区。

在我看来，“地、市同城” 的治理矛盾，是推动玉溪申报撤地设市最直接的现实诱因。地区行政公署承担统筹全区域八县发展的职能，县级玉溪市负责中心城区建设管理。两套机构权责边界长期模糊，城市规划、土地利用、基础设施建设容易出现协调壁垒。

想要推进中心城区扩容、统筹城乡资源，就需要打破层级隔阂。上世纪八十年代中央启动地市合并、撤地设市改革，核心目标正是化解这类同城分治难题，推行市管县体制，以中心城市带动周边县域协同发展。全国范围内，江苏、浙江率先试点，九十年代改革浪潮蔓延至西南各省，云南曲靖先行完成撤地设市，紧随其后玉溪启动相关申报工作，顺应了全国治理改革大趋势。

产业经济的爆发式增长，则为玉溪撤地设市提供了最重要的现实底气。九十年代，依托得天独厚的高原气候与烟叶种植基础，玉溪烟草产业迎来黄金发展周期。玉溪卷烟厂不断扩大产能，带动上下游产业链快速集聚，财政收入持续攀升，城市具备大规模基础设施投入的经济能力。九十年代中后期，玉溪经济增速长期位居云南前列，持续壮大的经济体量，原有地区派出机构的管理模式逐渐难以匹配发展需求。

地区行署缺少完整地级市所具备的经济管理权限、城市规划自主权，在招商引资、新区开发、产业布局统筹上存在明显约束。我认为，不能简单将撤地设市归结为地方追求行政级别提升，从经济运行视角观察，拥有完整建制的地级市，可以拥有更大自主空间统筹全域资源，推动中心城区与周边县域产业联动，这是地方发展客观产生的制度需求。

而原县级玉溪市更名红塔区，是本次区划调整里极具地域文化色彩的选择，也引发过持续多年的民间讨论。不少本地民众曾经抱有疑问，为什么延续多年的 “玉溪” 地名，不能继续留给中心城区，反而诞生全新名称红塔区。梳理历史资料能够发现，新区名称筛选阶段，曾出现多个备选方案，既有沿用古名 “新兴” 的提议，也有保留 “玉溪” 作为区名的想法，最终方案敲定红塔区，核心依据来自红塔山的地域符号价值。

红塔始建于元代，最初通体洁白，被称作白塔，山体名为白塔山。1958 年塔身涂刷红漆，白塔更名红塔，山体随之改名红塔山。伴随红塔山香烟走向全国，这座小山与古塔成为玉溪对外辨识度最高的文化符号。

站在史学客观视角分析，决策者选择红塔作为区名，存在多重考量。地级城市定名玉溪市，市域整体地名得到完整保留，中心城区不再适合继续复用 “玉溪”，避免市级行政区与市辖区同名带来识别混淆。同时红塔山在省内乃至全国拥有极高知名度，能够借助成熟的文化标识，强化中心城区辨识度。

当然在民间层面，一部分民众依旧怀念 “县级玉溪市” 的旧称，这种情感层面的不舍，也是地名变更中普遍存在的文化现象。地名不只是行政符号，承载着一代人的生活记忆，行政建制调整必然伴随着地域认同的缓慢重塑，这类情感分歧，应当被客观看待，不存在绝对的优劣对错。

当时间拉远，我们可以清晰看见，1998 年地级玉溪市正式运行之后，区划调整带来的变革持续渗透城市发展方方面面。治理体系层面，撤销虚化的地区行政公署，组建完整市委、市政府，市管县体制落地，原先同城两套机构冲突彻底消解，全市国土空间规划、交通路网、生态保护得以统一统筹。

城镇化进程迎来加速通道，撤地设市之初，玉溪中心城区建成区面积有限，经过二十余年持续建设，城市框架不断拉开，北片区、高新区逐步成型，城镇化水平稳步提升。在城乡统筹层面，市级政府能够协调中心城区产业资源辐射通海、华宁、易门等周边县域，推动县域特色农业、矿产资源与中心城区市场对接。

同时我也坚持一种看法，区划调整只是搭建发展制度框架，一座城市长期走向，最终依旧取决于产业结构、资源禀赋与时代环境，行政建制升级无法自动解决所有发展难题。彼时玉溪经济高度依赖烟草单一产业，撤地设市带来的政策红利，并没有快速推动产业多元化转型。后续多年，如何摆脱单一产业依赖、培育新兴产业，成为玉溪持续面对的挑战。

从这个角度来说，撤地设市为玉溪打开了发展上限，但无法规避产业结构本身存在的短板。这也是全国众多撤地设市城市共同的经验：行政区划改革是发展的助推器，而非万能解药。

将玉溪案例放置在西南地区撤地设市浪潮之中横向对比，更容易看清特殊性。同期云南曲靖、昭通相继完成类似调整，共同构成云南城镇化治理改革序列。和东部平原城市不同，云南县域之间地理阻隔明显，山地地形造成各县空间分散，中心城市辐射带动周边县域的难度远大于东部城市群。

玉溪坝子狭小，中心城区发展空间存在天然地理约束，这决定了地级玉溪市很难形成超大规模中心城区，市域发展天然走向组团化模式。先天地理条件叠加区划变革后的治理模式，共同塑造了如今玉溪 “中心城区引领、各县差异化发展” 的格局。

学界针对九十年代撤地设市改革长期存在不同讨论声音。一部分研究观点认为，市管县体制有效破除地区行署治理局限，推动城乡融合，加速内陆城镇化；另一部分反思视角提出，部分地区在改革之后出现资源过度向中心城区集中，县域发展要素被持续虹吸。放在玉溪的个案当中，两种视角都能找到对应的现实依据。

一方面红塔区依托市级资源集聚，城市基础设施、公共服务持续完善；另一方面，部分偏远县域长期面临要素流失问题。在我看来，任何行政区划体制都不存在永久最优解，撤地设市是匹配九十年代市场经济环境的阶段性制度选择，评价它必须回归所处的时代背景，不能用当下新型城镇化、县域经济发展标准，简单回溯评判二十多年前的改革决策。

时至今日，回头审视 1997 年 12 月 13 日这份国务院批复，我们早已不能只满足记住一条简单的时间线。县级玉溪市落幕，红塔区诞生，地级玉溪市登上滇中版图，短短一句话背后，是全国行政体制改革、地方经济崛起、地域文化博弈、城乡治理转型多重历史线索交织而成的时代图景。很多普通民众感知区划调整，只看到地图上名称变化；而史学视角要求我们穿透地名表象，看见制度变革如何影响普通人的生活、城市的道路规划、产业布局与长远命运。

玉溪这段历史也留下长久启示：行政区划调整本质上是理顺治理关系，目的是适配经济社会发展需求。地名更迭、层级升降只是外在形式，改革能否成功，关键在于新体制能否持续激活内生动力，平衡中心城市与县域发展，兼顾经济增长、生态保护与民生改善。对于玉溪而言，1997 年的批复、1998 年正式挂牌，是城市现代化进程至关重要的分水岭。

从新兴州到玉溪县，从县级玉溪市到红塔区，千年建制一路演变，每一次调整，都是这片土地顺应时代做出的选择。红塔山上古塔历经数百年风雨，塔身颜色的改变意外促成一个新区名称诞生，一座城市的行政格局被一纸批复重塑，历史往往就是在宏大政策与充满偶然性的地域符号之间，缓缓铺展开来。

滇中的发展进程依旧向前推进，滇中城市群建设持续深化，如今玉溪又站在全新发展节点。回望二十多年前那场区划变革，不是单纯回溯过往旧事，而是帮助我们理解当下城市格局从何而来。所有当代城市的空间形态、治理模式、产业布局，都能够在过往行政区划调整的历史里找到源头。

以客观中立的眼光辨析批复时间与挂牌时间的区别，读懂红塔区名称由来，理清撤地设市背后治理、经济、地理多重动因，才能跳出碎片化网络传言，真正读懂属于玉溪，也属于整个九十年代中国城镇化改革的一段历史。