纠治“开票经济”挤出水分 地方债务治理靠前发力

证券时报记者 郭博昊

一张发票的背后，可能藏着一条从经济数据注水到债务膨胀的隐秘链条。

2026年以来，国家税务总局在全国范围内部署开展“开票经济”专项整治，从发票端精准切入，切断“虚增营收—套取授信—借新还旧”的风险传导路径。半年间，整治成效清晰可见：问题企业开票金额同比下降37.7%，全国每百元发票“含税量”较2025年提升13.7%，129万户“空壳”企业被排查确认、近70万户加速出清。这场行动在夯实经济数据底座的同时，正将金融与债务风险防线显著前移。

“开票经济”

成地方债务接续载体

“开票经济”的本质是缺乏真实业务支撑的发票空转与营收注水，既破坏公平竞争的市场环境，也扭曲了经济税收数据的真实性。比如，企业端出于骗取税收优惠、财政补贴、做大业绩获取融资等目的，通过关联企业“对开、环开”“空转走单”虚增销售收入；部分地方政府端则通过违规实施与税收挂钩的财政返还，招商引资仅从事开票业务的空壳企业落户，“以票造数”。

这种看似多方“共赢”的闭环之所以能长期存续，核心在于各方找到了获利逻辑。西南政法大学政治与公共管理学院教授周志波在接受证券时报记者采访时指出，地方政府借此做大地区生产总值（GDP）、财政收入和招商考核指标，同时降低政府债务率指标；地方国企或城投靠虚增账面流水获取银行授信，以新融资覆盖到期债务；上下游空壳企业则赚取财政返还、转移利润，甚至还能按一定比例收取开票手续费。正是这种低成本、高收益的结构，让“开票经济”在多地形成了路径依赖。

曾在西部某县政府任职的工作人员向记者透露，地方平台公司普遍存在总资产与营收规模大、但经营性现金流不足、利润率偏低等问题，通常依靠开展低毛利大宗商品贸易扩大营业收入与资产规模，以此获取银行授信与融资便利。

例如，记者通过企业预警通查询数据发现，某省份12家AAA级市县级平台公司中，2025年有2家平台贸易收入占总营收比例超过30%。其中，某公司贸易收入占比超七成，但对应的毛利率却不足0.3%，基本属于“平进平出”的走量模式。

这一数据的背后，是城投平台面临的转型倒计时压力。2024年8月，人民银行等四部门联合发布《关于规范退出融资平台公司的通知》要求，平台退出需同时满足隐债清零，剥离政府融资功能、转型成为自主经营、自担风险的市场化经营主体，并设定2027年6月为最后时限。在转型阵痛期，贸易业务因准入门槛低、规模扩张快、落地快，成为部分城投公司做大营收、美化报表的重要选项。

西部某市一位区级平台公司负责人向记者坦言，平台公司融资高度依赖资产注入，虚增的经营数据对维持信用评级有明显作用，叠加部分实体业务的经营业绩，能够帮助平台持续获得银行授信，以新增融资覆盖到期债务本息。据上述平台公司负责人介绍，部分平台公司深度参与大宗商品循环交易链条，通过近乎“平进平出”的交易做大开票规模，增值税实际税负率不足千分之一，几乎以零成本实现了业务与营收的“注水”。

国家税务总局局长胡静林指出，纠治“开票经济”有利于防范“数字繁荣”背后潜藏的产业链风险、金融风险和债务风险。“在核实一些地方城投公司等国资平台通过‘循环开票’等手段做大营收、套取贷款的情况后，我们及时采取措施，压减虚增的开票金额、切断中间的‘过票’链条，推动降低地方虚假化债及新增隐性债务的风险。”

纠治“开票经济”不搞一刀切

面对体量庞大、成因复杂的“开票经济”问题，此次专项整治并未采取简单化的“运动式”治理，而是以分步分类、精准约束为核心思路，兼顾整治力度与经营主体正常经营需求。

中部地区某县级税务部门工作人员告诉记者，此次整治采用递进管控的思路，对历史遗留问题并未采取“一刀切”式的立即清零策略，而是按照“依法依规、分步管控、分类施策、动态调整”的总体思路推进，通过约谈警示、提级监控、会审停额等递进式措施，循序渐进清存量、遏增量，推动治理走向常态化、长效化。与此同时，税务部门也同步开展政策宣传与合规辅导，引导经营主体规范财务核算、依法合规开具发票。

在监管端，执法的精准性成为核心原则。东部地区某市税务部门征收管理科工作人员向记者表示，税务部门对企业开票行为的监管，并非单纯依据“行业敏感”“开票量大”等单一指标作出限票决定，而是通过合同、资金、物流等多维度信息交叉校验，对企业经营情况进行精准画像。

制度层面的规范则为基层执法划定了清晰边界。据上述中部县级税务部门工作人员介绍，上级部门下发的指引文件明确要求，严格区分企业违规大额开票与正常合规用票需求，严禁借整治之名滥用停票权。指引同时规定，对敏感行业、开票量大的企业须加强日常监管，重点核查合同、资金、物流、发票的“四流一致”情况，仅在触发风险指标的前提下方可采取限票措施，未触发指标不得随意干预企业正常用票。

“这一指引把程序约束嵌入了执法全流程，既防止了基层自由裁量权过度扩张，也为精准识别真正的违规主体提供了制度依据。”该工作人员称。

阻断套利链条

前移债务风险防范关口

半年整治下来，“开票经济”的泡沫正在被一层层挤干，治理红利从税收数据端逐步向经营主体端、金融信贷端传导。

第一层红利，是经济税收数据“脱水”。上半年，被排查出存在“开票经济”问题的企业，开票金额同比下降37.7%；随着虚开空转的水分被挤出，全国每百元发票“含税量”较2025年提升13.7%。上海财经大学中国公共财政研究院副教授汪峰向记者表示，这“一降一升”的指标，意味着发票背后开始对应真实的货物流、资金流和业务流。此前靠“对开、环开”“空转走单”虚增的那部分营收，正从宏观经济账本中剔除。

第二层红利，是经营主体“去伪”。上半年全国税务系统共排查确认“空壳”企业129万户，推动注销近70万户，对其余约60万户采取规范引导措施。在汪峰看来，这些“无税收、无利润、无员工、无场所”的集群注册主体加速出清后，经营主体统计数据进一步做实，也为合规企业腾出了市场空间。

更深一层的治理价值，在于风险防线的前移。纠治“开票经济”堵住的不仅是税收漏洞，更掐断了“虚增营收—套取授信—借新还旧”的隐性债务传导路径。周志波指出，一方面，税务部门将融资性贸易、虚假贸易列入违规开票负面清单28条，从发票端直接压减虚增的开票金额、切断中间的“过票”链条，让部分城投平台靠“平进平出”贸易美化报表换取银行授信的老路走不通；另一方面，税务部门与发改、财政、国资、市场监管、金融监管等部门建立线索推送核查和联合惩戒机制，凝聚多方合力，提升监管效能。