遏制“卖卡圈钱” 多用途预付卡监管将变

中国商报（记者 王彤旭）目前，中国人民银行起草的《储值账户运营Ⅱ类业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）正在向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为2026年8月8日。储值账户运营Ⅱ类业务即多用途预付卡业务，由专营发卡机构（非银行支付机构）发行，具有可跨地区、跨行业使用的特点，在商超零售、餐饮服务、园区商圈、公共交通等特定消费场景下，是银行卡、移动支付等通用非现金支付方式的有益补充。

征求意见稿拟对多用途预付卡的规则透明、资金安全、信息保护和责任约束等方面作出系统规定。中国人民银行表示，随着预付卡业务的发展，市场中出现了一些新情况，既有便民利民的创新实践，也有违规问题和风险事件。对此，有必要结合预付卡业务发展趋势和风险隐患，适配完善监管制度，营造良好的政策环境，促进预付卡行业健康有序发展。

营业员在调试刷卡设备。（资料图，图片由CNSPHOTO提供）

四重机制加强监管

此次征求意见稿的核心在于依托《非银行支付机构监督管理条例》框架，对多用途预付卡实施全生命周期监管。苏商银行特约研究员付一夫表示，此次征求意见稿是对多用途预付卡行业的一次系统性制度重构，其深层逻辑在于以“小额、便民”为根本定位，通过规则透明、资金安全、信息保护和责任约束这四重机制，引领行业从粗放增长迈向高质量发展。

“规则透明被置于首要位置。规则透明着眼于化解信息不对称，进而重构市场信任基础。”付一夫认为，预付卡“先充值、后消费”的模式，天然使得消费者处于信息弱势地位。征求意见稿要求发卡机构公示章程、签订协议并开通免费查询服务，实质是将交易规则与费用标准完全阳光化。这一安排不仅从制度上保障了消费者的知情权，更有助于重塑市场信任，为行业行稳致远奠定根基。

谈及资金安全，付一夫表示，资金安全与闭环风控从根源上终结了粗放扩张的老路。长期以来，多用途预付卡的主要风险集中于资金沉淀挪用、套现洗钱等环节。征求意见稿围绕发卡、充值、受理和资金使用全链条构建闭环风控体系，借助资金限额、实名认证、渠道管控及备付金集中存管等配套措施，从源头封堵违规操作空间，从而推动行业告别规模至上，转而深耕实体消费场景。

全联并购公会信用管理委员会专家安光勇从监管逻辑层面进一步阐释，多用途预付卡“先收钱、后消费”，本质上形成发卡机构对持卡人的资金负债，风险高于普通支付通道。征求意见稿不是限制预付卡，而是将其严格定位为“小额、便民”的支付补充，并把发卡、充值、消费、赎回纳入全生命周期监管。这与国际电子货币监管强调持牌经营、客户资金保护、反洗钱及数据安全的方向一致。

在限额与挂失等具体规则上，征求意见稿明确，单张记名预付卡资金限额不超过5000元，单张不记名预付卡资金限额不超过1000元，预付卡不得具备透支功能；记名预付卡不得设置有效期，应当可挂失、可赎回；不记名预付卡不挂失、不赎回，有效期不得低于3年。

加速行业优胜劣汰

值得一提的是，征求意见稿将消费者权益保护作为制度安排的重要内容，围绕规则透明、资金安全、信息保护和责任约束等方面作出细化规定。

具体来看，征求意见稿要求预付卡支付机构向购卡人提供多用途预付卡章程或签订协议，并通过经营场所、官方网站、移动互联网应用程序等渠道予以公示，保障客户知情权。

在加强信息安全管理方面，征求意见稿明确预付卡支付机构要依法处理用户信息，公开信息处理规则，明示处理目的、方式和范围，提升消费者用卡的信息安全性。

为强化责任约束，征求意见稿提出，对未按规定落实购卡告知、提供查询服务等用户权益保障要求的行为，依法追究相应法律责任，提高预付卡支付机构的违规成本。

安光勇表示，此次监管的重点并非增加几项告知，而是降低信息不对称和资金损失概率：机构须公开规则，免费提供商户名录、余额及一年内交易明细，记名卡可紧急挂失，并明确个人信息处理边界。备付金隔离、交易留痕和责任追究，可减少挪用、套现及机构退出时的资金缺口；但备付金保护不等于银行存款保险，消费者仍不宜大额、长期充值。

“信息保护与责任约束同步抬升了行业的合规门槛。”付一夫认为，征求意见稿明确机构须依法处理用户信息，清晰界定处理目的和范围，同时严禁将核心业务外包给第三方。这既强化了发卡机构的主体责任，又通过抬高违规成本倒逼其完善内控，加速行业优胜劣汰，促进良性竞争。

付一夫表示，从短期来看，机构合规成本势必增加，但长期将推动多用途预付卡回归“小额便民”本源，在典型实体消费场景中更充分发挥对通用支付方式的有益补充作用。

“在短期内，实名识别、自建受理网络、系统改造和商户管理将推高成本，依赖代销、外包和资金沉淀盈利的模式会受到约束。”安光勇认为，从长期来看，有利于持牌头部机构扩大份额，推动行业从“卖卡圈钱”转向场景运营和服务收费。在消费及企业经营承压时期，强化资金安全也有助于修复用户信任。

针对监管盲区，安光勇建议，应明确机构退出、破产时余额兑付顺序和应急处置机制，并加强穿透式审计。尤其要注意，征求意见稿主要监管持牌机构发行的多用途预付卡，健身、美容、教培等商户自行发行的单用途预付卡并不适用，仍需商务、市场监管、金融监管及地方政府协同治理，否则最常见的“商户跑路”风险仍可能存在。