从被动守线到主动谋变——湘潭耕地置换“山上换山下”改革纪实

（记者 杨阳）盛夏乡野，连片良田规整有序、绵延铺展，稻禾扎根沃土、拔节生长。田园景致的悄然更新，蕴藏土地利用格局的深刻变化。

2025年以来，湘潭市自然资源和规划局立足耕地资源禀赋短板，开启“山上汰劣、山下培优”的耕地置换行动，靶向破解高低错配、优劣失衡的土地利用难题，推动耕地保护从被动防守转向主动布局、从单点管理转向系统经营，让低效耕地“优起来”、全域良田“壮起来”，在改革实践中探索耕地保护与乡村发展相融共生的新路径。

耕地保护思维之变：从“静态死守”到“动态优化”

湘潭人均耕地仅0.71亩，低于全省人均耕地面积，不足全国人均耕地面积的一半。耕地后备资源不足，新增耕地开发空间稀缺，耕地数量维稳、质量提升双重压力持续叠加。与此同时，市域部分耕地存在空间错配、优劣倒置的情形：高处坡地零散贫瘠、灌溉困难，耕作收益微薄；低处平地水土被草皮、果树等经济作物占用，优质耕地资源未能充分发挥种粮价值。

“如果一味固守原有地块边界，只会让耕地利用的结构性矛盾持续加剧。”湘潭市自然资源和规划局相关负责人介绍，面对耕地保护的新形势、新挑战，墨守成规走不通，被动防守难长久。唯有主动求变、系统谋划，把耕地保护放在区域发展大局中考量，才能让耕地红线守得更牢、良田潜力挖得更足。

基于此，湘潭市自然资源和规划局转变思路，跳出“守地”的单一框架，转向“优地”的综合考量，让有限的耕地资源向生产条件更好、产出效能更高的区域集聚，真正把优质资源用在粮食生产的“刀刃”上。

摸清资源底数、科学规划，是耕地置换有序推进的前提。湘潭市自然资源和规划局组建专业队伍，采取内业数据分析、实地踏勘、入户走访相结合的方式，对全市耕地置换后备资源开展拉网式排查，逐一核实地块地形、水源条件、种植现状与农户意愿。全市严格遵循以水定地、集中连片原则，筛选2万亩地势平缓、灌溉便利、连片规模超100亩的地块，划定为近两年“山下”耕地重点恢复区域；同步梳理坡度超标、耕作条件恶劣的山上劣质耕地，明确纳入还林范围，从源头划定“退出哪里、复垦哪里”，为耕地置换工作打下坚实基础。

雨湖区鹤岭镇金侨村依托全市统一规划，稳步推进耕林空间置换，将93.89亩经济作物地块全面清退，改造为连片优质水田，同时把22亩陡坡耕地有序退出、恢复为林地。为夯实耕种基础，村里还修缮老旧机埠，新修2000米灌排渠道，彻底改善田间水利条件。一退一复之间，既盘活了平地沃土的种粮潜力，又修复了山地生态，生动诠释了“动态优化”的耕地保护新理念。

雨湖区鹤岭镇金侨村的一处连片优质良田。

数据显示，2025年全市已完成坡度15度以下山下耕地恢复7000余亩，有序退出山上不适宜耕作耕地2600余亩，全域耕地空间布局得到明显优化。

资源盘活路径之变：从“单一输血”到“自我造血”

资金保障是破解改革瓶颈的关键。耕地恢复、产业退出、设施改造等各项工作，都离不开稳定持续的资金支撑。对此，湘潭市自然资源和规划局深挖土地资源内在价值，创新搭建“省级奖补+市域指标调剂”的复合型资金体系，实现从“被动等资金”到“主动活资源”的转变。

一方面，湘潭积极申报省级耕地保护奖补，2025年全市申报奖补面积2071亩，争取省级奖补资金352万元；2026年再度申报4835亩，持续借力省级政策红利，为耕地恢复项目保驾护航。另一方面，湘潭在全省率先出台《湘潭市非农建设补充耕地指标市域内调剂办法》，明确调剂主体、条件、流程与价格标准，坚持“县域自行平衡为主、市域内调剂为辅”原则，规范补充耕地指标市域流转。2025年以来，全市完成3个县（市）区补充耕地指标调剂，统筹落实资金2478万元，专项用于耕地恢复、质量提升与后期管护，有效缓解基层耕保工作资金压力。此外，市级从指标调剂收益中统筹10%作为全市耕地保护工作经费，全方位保障耕地保护各项工作常态运转。

雨湖区长城乡犁头村原有地块105.42亩，以零散林地、老旧果园为主，地块碎片化严重，既无法规模化种粮，也难以发挥经济效益。结合全市耕地置换部署，当地通过土地深耕、增施有机肥改良土壤，破除地块分割壁垒，累计新增优质耕地97.02亩。考虑到区域旱涝灾害多发的现状，项目同步推进三大配套工程：新建、硬化灌溉沟渠，搭建泵站与控水闸，构建一体化节水灌溉体系，兼顾引水灌溉与汛期排涝；高标准修建机耕道与砂石路，连通田块与外部交通，方便农机作业；合理规划田坎、田间配套设施，打造田园化高标准农田。整治后的地块彻底摆脱“靠天吃饭”的困境，防汛抗旱能力、耕地质量同步提升。昔日低效的林地果园，变身稳产高产的标准良田，既筑牢粮食生产根基，也为乡村产业发展夯实土地基础，真正实现耕地保护与乡村发展同频共振。

发展融合格局之变：从“单兵作战”到“产耕共生”

岳塘区昭山镇玉屏村160亩连片有机湘莲种植基地，嫩绿荷叶在微风中摇曳舒展。这幅生态优美、产业兴旺的乡村画卷，是湘潭市推进耕地置换“山上换山下”改革、推动耕地价值重塑的生动缩影。

受地形地貌和传统种植模式影响，玉屏村耕地布局零散、地块细碎，一些土地被苗木、草皮覆盖，土地资源潜力未能充分释放。依托全市耕地置换改革部署，玉屏村对全村290亩地块开展集中复耕、连片提质，彻底打破土地碎片化、低效利用格局。

为守住耕地改造成果、激活良田长效价值，真正实现“耕好地、兴产业、富村民”，玉屏村摒弃以往零散种植、自产自销的“单兵作战”模式，顺势推进规模化土地流转，精准对接优质农业经营主体，走出一条集约化、标准化、多元化的现代农业发展新路径。村里对连片复耕土地科学分区、精准布局，构建“粮食主产+特色种养”的多元产业体系：统筹130亩优质平坦耕地规模化种植双季稻，牢牢守住粮食生产主业，夯实区域粮食安全产能根基；依托本地优良水土条件，规划160亩地块打造有机湘莲特色种植基地，深耕高效特色农业，丰富乡村产业业态，拓宽农业增值空间。

耕地连片整治、统一经营的新模式，实现耕地保护与富民增收同频共振。土地集中流转后，村民既能获得稳定的土地流转分红，还可就近在农业基地务工，参与田间管护、种养采收等农事作业，实现家门口就业增收，真正达成“护牢良田、稳住粮安、带动增收”。

一村之变，映照全域思路。在全市耕地置换改革推进过程中，湘潭市自然资源和规划局始终坚持“治理为民、发展惠民”导向，摒弃“就耕地抓耕地”的单一治理思维，深刻把握耕地保护与乡村发展的共生关系。该局坚持群众自愿原则，组织工作人员逐村入户宣讲政策、算清短期收益与长远发展账，耐心做好群众思想工作，引导农户主动配合产业清退、耕地整治工作，最大限度凝聚群众共识、汇聚改革合力。

治理体系模式之变：从“阶段性攻坚”到“全周期治理”

耕地置换不是“一改了之”，短期整治见效易，长期守住成果难。湘潭市自然资源和规划局跳出阶段性整治的传统思维，立足粮食安全长远大局，系统性构建规划前置、规范实施、动态监管、长效管护的全周期闭环治理体系，推动耕地保护从短期集中攻坚，转向制度化、规范化、常态化的长效治理。

在前期规划环节，湘潭市坚持科学布局、精准施策，全面摸清全域耕地资源底数、水土条件、种植现状，精准划分山上劣地退出区域与山下优地恢复区域，从源头杜绝盲目整治、无序改造，确保每一项耕地置换项目都贴合自然禀赋、契合粮食生产需求，为后续规范落地筑牢规划根基。

在中期实施环节，湘潭市针对耕地恢复、指标调剂、项目建设等关键环节，依托全市统一公共资源交易平台，对补充耕地指标交易、项目发包、工程建设等实行全流程公开交易、全程留痕管理，严格规范调剂流程、交易标准与实施细则。同时对标省级耕地置换、汛旱并防项目建设标准，严把土地平整、土壤改良、水利配套、田间道路建设等工程质量关，全方位保障耕地提质改造成效，确保新增耕地质量达标、产能可靠。

在后期管护环节，湘潭市依托数字化赋能，对违规占用耕地问题做到早发现、早预警、早处置。同时，严格压实属地管护责任，构建多维度协同治理格局。整合自然资源、农业农村、林业、水利等多部门职能力量，健全河、林、田“三长”联动工作机制，常态化开展联合巡查、联合执法、联合整改；积极壮大“民间田长”志愿管护队伍，充分调动村集体、村民、农业经营主体的参与积极性，搭建起政府主导、部门协同、镇村联动、群众参与的立体化耕地管护体系。