中国财政丨周建元：财政金融协同促进地方财政可持续发展的路径研究

来源：市场资讯

（来源：财信基金）

作者丨周建元「湖南财信金控集团党委书记、董事长」

文章丨《中国财政》2026年第13期

摘要：本文结合政府投资基金、国有资本运营、“拔改投”及耐心资本等政策工具，分析财政金融协同在产业发展、税源培育和财政造血中的作用，提出构建财政—金融—国资—产业协同体系的实现路径。

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，地方财政运行环境正发生深刻变化。一方面，科技创新、新质生产力培育和现代化产业体系建设需要持续投入，对财政资源配置提出了更高要求；另一方面，财政收入增长趋于平稳，民生保障、风险化解和公共服务支出刚性增长，财政平衡压力持续加大。同时，传统以财政补助、贴息支持为主的投入方式边际效应逐步下降，难以满足产业升级和科技创新对长期资本、耐心资本的需求。

在此背景下，增强财政可持续性，既要坚持开源节流，更要着力提高财政资源配置效率，增强财政资金的引导和撬动功能。财政金融协同正是顺应这一要求的重要创新路径。通过发挥财政资金的引导作用，引入金融资源和社会资本共同参与产业培育、科技创新和重大项目建设，推动形成“财政引导—金融赋能—产业发展—税源增长—财政增收”的良性循环，实现财政保障能力与发展能力同步提升，为地方经济高质量发展提供有力支撑。

财政金融协同促进财政可持续发展的现状与逻辑

税收仍是地方财政最稳定、最规范、最可持续的主体来源，是财政可持续性最重要的基础。财政金融协同通过政府投资基金、产业基金、科创基金及“拨改投”等手段，将财政资金引导到长期税源增长的关键领域，不仅可保障财政收入稳定，更是为地方经济发展提供持久动力。

国有资本经营收益作为财政可持续的重要补充，在资源配置效率和产业引导上发挥着独特作用。通过深化国有资本投资和运营改革，财政资金能够集中投向关系国计民生、战略安全、科技创新和现代化产业体系的关键领域。国有资本的战略性配置，不仅支持了重点产业链的发展，也形成了对民生保障、技术创新和经济安全的长期支撑能力。

财政金融工具是连接财政与产业的关键纽带。政府投资基金和股权投资能够放大财政资金效应，引导社会资本参与创新产业投资，实现从“补项目”向“育产业”的转变。通过这些财金工具，财政资金能够形成持续、可循环的资金投入机制，引导资金投早、投小、投长期、投硬科技，助力产业发展。与此同时，通过股权投资和基金运作，地方政府能从单一的“招商引资”转向“资本招商、生态招商”，引导产业集聚和创新链条发展，推动形成税源增长与产业成长的协同关系。

产业发展是财政可持续的根本支撑。财政资金通过财政金融协同支持科技成果转化、企业成长、产业链完善和产业集群形成，形成“投资—培育—增值—退出—再投资”的长期循环闭环。实践中，财政金融协同呈现以下四个特点：一是战略引导性明显。财政资金通过投资基金和股权投资定向支持战略性产业和科技创新项目，推动地方经济结构优化。二是资金效率提升。财政资金与社会资本协同投入，形成资金杠杆效应，提高财政资金使用效率，减少资金闲置和分散风险。三是风险总体可控。通过制度化投资决策和专业化基金管理，控制投资风险，确保财政资金安全并可持续循环使用。四是产业生态培育。财政金融协同不仅支持单个项目，还通过产业链整合、创新链培育，推动形成可持续的产业生态体系。

构建财政—金融—国资—产业协同体系

（一）完善政府投资基金体系。坚持政策性定位、市场化运作和专业化管理相统一，围绕现代化产业体系建设和地方优势产业链布局基金体系。按照《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》要求，优化存量基金布局，严格规范新设基金，推动基金从规模扩张向提质增效转变，更加注重产业导向、投资效率和政策效果。

（二）稳妥推进财政资金“拨改投”改革。对部分适合市场化运作、具有产业带动作用和收益预期的财政专项资金，可探索通过股权投资、基金出资、阶段参股和跟投支持等方式提高资金使用效率。但改革必须坚持分类施策，公益性、普惠性和基础性公共服务支出仍应保持财政保障属性，竞争性产业支持资金可依法依规探索市场化运作。

（三）做强国有资本投资运营平台。地方金控平台、国有资本运营平台和产业投资平台是连接财政资金、金融资本和产业资源的重要载体。应推动平台由传统融资功能向产业研究、股权投资、并购整合、投后赋能和资本市场服务转型，增强产业组织能力和资源配置能力，更好发挥服务地方产业发展的功能作用。

（四）畅通投资退出渠道。建立与政府投资基金相适应的市场化退出机制，综合运用上市培育、并购重组、股权转让、基金份额转让、回购退出、基础设施REITs等方式，提高资本循环效率，推动财政资金实现滚动投资和持续赋能。

（五）建立全过程绩效评价体系。将政策目标实现、产业带动效应、投资收益、就业贡献、税源培育、社会资本撬动和风险控制等纳入评价体系，建立覆盖预算安排、基金设立、项目投资、投后管理、退出回收和收益再投入全过程的绩效管理机制，促进财政资金规范高效使用。

（六）健全财政金融协同工作机制。加强财政、金融监管部门、国有资本运营主体和产业主管部门协同联动，建立项目储备、投资决策、资源对接和风险防控机制，推动财政政策、金融资源和产业政策协同发力，实现财政资金、金融资本和产业资源的高效配置。

坚持功能定位和风险防控

（一）坚持职能边界，防止财政职能金融化。财政资金具有公共属性，承担保障基本公共服务、促进社会公平、调节收入分配和稳定经济运行的重要职责。财政金融协同的目的在于提高财政资源配置效率，而不是以资本运作替代财政职能。财政部门应重点负责政策制定、预算安排、绩效评价和风险监管，具体投资运作应交由专业机构按照市场化原则实施，避免行政化决策直接干预市场投资行为。

（二）坚持工具边界，防止基金功能泛化。政府投资基金是支持产业发展的重要工具，但基金不是万能工具，规模也不等于成效。实践中，部分地方存在重设立、轻运营，重规模、轻绩效，重招商、轻退出等问题，容易造成资金沉淀和资源错配。政府投资基金应聚焦市场失灵领域和重点产业方向，围绕科技创新、产业升级和关键核心技术攻关精准发力。

（三）培育耐心资本，遵循产业成长规律。科技创新和产业培育具有投入周期长、不确定性高、回报兑现慢等特点。因此，应树立长期投资理念，积极培育耐心资本，引导资金投早、投小、投长期、投硬科技，建立符合创业投资规律的考核评价和容错免责机制，增强资本支持科技创新和产业升级的稳定性与持续性。

转载：集团、《中国财政》

编辑：王逸鸣