黄贵耕：政府失信叠加违法——衡阳样本的制度性反思

引言

湖南衡阳东洲岛夫子楼占地纠纷，是极具讽刺意味、矛盾突出的行政乱象典型样本。

一方面，衡阳市自然资源和规划局主导东洲岛自然资源资产组合供应改革，相关经验于 2026 年 7 月 14 日登上国新办新闻发布会，作为全国改革标杆被点名表扬，《湖南日报》同步刊发头条宣传推介，大肆宣传该局整合碎片化资源、盘活文旅资产的改革成效；另一方面，同一座东洲岛上长期存在夫子楼重大违法占地问题，衡阳市自然资源和规划局作为土地监管法定主管机关，明知违法事实却全程搁置查处，同时上演 “先对外确权、再用内部文件推翻权属结论” 的政务失信操作，交织行政反复确权，人为制造争议、监管不作为、十年维权循环诉讼多重乱象。

一边是面向全国宣传的改革样板，一边是岛内长期悬而未决的土地违法、政务失信沉疴，两种完全相悖的现实集中在同一主体、同一地块，形成鲜明反差。本文结合国新办推介的东洲改革宣传材料、完整案件事实、裁判文书与行政法规范，围绕 “确权又否认的政务失信”“明知违法占地却长期不查处的监管渎职” 两大核心矛盾展开深度剖析，剖析样板背后的制度漏洞，并提出完善路径。

一、案件完整事实：光鲜改革样板之下，十年土地维权困局

东洲与长沙橘子洲、岳阳君山并称湘江三大洲，是古衡阳八景 “东洲桃浪”、百年船山书院所在地。衡阳市自规局对外宣传称，2013 至 2024 年累计投入 5.3 亿元完善东洲岛基础设施，破解土地、文旅、水利分属多部门 “各管一摊” 资源碎片化难题，2024 年推出湖南首个文旅自然资源 “组合包”，整合 82 亩建设用地、全域文旅、湘江航线三大经营权，评估 6.15 亿元成功出让，运营后客流激增，被国新办作为自然资源资产改革典型向全国推广。

但光鲜宣传背后，岛上夫子楼地块埋藏长达十年的权属与违法占地纠纷：

1.1998 年合法取得土地使用权

陈风书、魏杰等六名权利人依托原衡阳市郊区政府审批，完成 30.4279 亩荒地征地流程，足额缴纳土地出让金、征地补偿款、各类规费，取得《国家建设征用土地批准书》《建设用地许可证》。受当年区划调整、机构改革、土地制度不完善客观因素影响，未及时办理国有土地使用证，但全套征地审批、缴费、村组补偿档案完整留存，土地权属取得具备完整历史合法基础。

2.2016 年官方正式确权，确认权属归属

2016 年，六名股东向衡阳市原国土局申请权属确认。衡阳市国土局调阅历史档案、走访当年经办人员、组织多部门研讨，出具正式《确权复函》，明确依据《衡阳市城区居民国有建设用地使用权登记暂行办法》，确认 30.4279 亩土地使用权归六名权利人，该文件是具备对外法律效力的行政确认行为。同期法规科内部核查报告亦佐证权利人完整履行征地、缴费义务，权属来源真实合法。

3.2017 年内部工作函反转立场，埋下维权障碍

夫子楼启动建设后，衡阳市国土局向雁峰区政府出具内部《工作复函》，全盘推翻 2016 年确权结论，人为制造土地权属争议。该文件仅为机关内部往来公文，却在后续征地赔偿、颁证、行政诉讼中被地方政府、法院反复引用，成为拒绝补偿、拒绝办证的核心挡箭牌。

4.违法占地事实落地，主管部门明示违法却放任建设

2017 年，时任衡阳市国土局局长接受媒体采访时明确承认，夫子楼地块属于未批先建、违法占地，核心原因是当年占补平衡指标不足，并表态 “发现违法用地必须严肃处理、绝不放过”。但公开表态之后，相关执法程序完全停滞，夫子楼顺利竣工并长期投入使用，自然资源主管部门未作出任何停工、拆除、行政处罚等监管举措，属于典型有案不查、压案不查。

5.司法确认征地违法，赔偿程序陷入死循环

雁峰区政府在无征地批文、无补偿协议前提下占用案涉土地建设夫子楼，六名权利人提起行政诉讼。2018 年衡阳中院一审判决确认雁峰区政府征地行政行为违法，雁峰区政府未上诉，认可违法事实。但权利人依法申请国家赔偿时，区政府以《工作复函》为由拒绝赔付；后续行政赔偿一审、二审、再审均以 “权属存在争议” 驳回诉求。

6.十三场诉讼循环，合法权利始终无法落地

权利人为撤销矛盾的内部工作函、申请颁发土地权证、索要征地补偿，先后提起十三场行政诉讼，覆盖确权之诉、赔偿之诉、履行法定职责之诉。各级法院以 “内部函不属于受案范围”“新法约束历史行为” 等理由驳回全部诉求，形成 “行政机关自我矛盾 — 内部函阻碍维权 — 司法无法纠错 — 当事人持续申诉” 的闭环困境，十年维权无实质结果。

值得深思的是，在东洲岛违法占地、政务失信问题完全未得到整改、涉案群众合法权益长期悬空的前提下，衡阳市自然资源和规划局仍以东洲岛改革成果对外宣传，登上湖南日报头条、获得国新办全国性推介，改革样板与本地土地监管渎职、政务失信形成尖锐对立。

二、核心问题一：先确权后推翻，严重突破行政信赖保护底线

（一）2016 年《确权复函》是具备对外效力的授益行政确认

行政行为分为内部行为与外部行政行为，二者法律效力存在本质区分。衡阳市原国土局 2016 年《确权复函》，是针对六名权利人权属申请作出的专门答复，调查程序完整、事实核查充分、法律依据明确，直接对当事人财产权作出认定，属于对外生效的授益行政行为，产生行政公定力、确定力、拘束力。 依据《行政许可法》第八条信赖保护原则，公民、法人基于行政机关生效行政行为产生合理信赖，并投入资金、开展经营的，行政机关不得无正当理由单方推翻此前结论。六名权利人持有全套 98 年征地档案，又取得官方书面确权文件，基于对公权力的信任持续主张土地权益、投入维权成本，合理信赖利益应当受法律完整保护。

（二）以内部《工作复函》否定确权结论，属于滥用行政权、政务严重失信

1.内部函法定定位仅为机关沟通文件，不得外化侵害群众权利

行政机关上下级、平级之间的请示、答复类内部工作函，规范作用仅限于行政系统内部流程沟通，不能直接作为处理群众实体财产权利的执法、裁判依据，最高法多份裁判文书明确该裁判规则：内部文件若直接用于拒绝补偿、不予办证、认定权属不清，属于将内部行为违法外化，对当事人权利造成实质侵害，具备可诉性。 本案中《工作复函》出具时间晚于确权复函，出具目的专门用于否定此前官方确权，衡阳市自规局刻意区分两份文件效力：面对权利人时称确权复函有效，面对雁峰区政府时出具反向内部意见，两套标准前后矛盾，违背行政行为一致性要求。

2.无法定事由、无法定程序，单方推翻确权构成程序严重违法 行政机关若要变更、撤销已生效的确权行政行为，必须满足法定条件：存在当事人欺诈、伪造材料等过错，或者公共利益发生重大变化，且必须履行听证、书面撤销、告知救济途径等完整法定程序。衡阳市自规局未启动任何纠错程序，未向六名权利人送达撤销确权的书面决定，仅通过一份不对当事人送达的内部函否定自身结论，完全不具备合法纠错要件。

3.适用新法约束二十年前历史行为，法律适用明显错误

行政法恪守 “法不溯及既往” 基本原则。案涉土地权属取得发生于 1998 年，当年土地管理、出让登记制度不完善，无强制书面出让合同要求；但衡阳市自规局在后续答复、诉讼中，引用 2016 年后实施的《不动产登记暂行条例实施细则》评判 1998 年历史征地行为，以当年未签订书面出让合同为由否认权属，用现行严苛标准倒推二十年前历史事项，法律适用逻辑完全错位，加重行政相对人责任。

（三）双重行政立场造成维权死循环，破坏法治政府根基

行政机关 “先确权、后否定” 的操作，直接制造司法裁判两难：法院一方面认可征地行为违法，另一方面又采信内部函认定权属存疑，无法支持赔偿诉求；当事人想要撤销内部函，法院又以属于内部行为不予受理；申请颁证，主管机关又依据内部函拒绝履职。公权力机关自身前后矛盾，将程序矛盾、行政过错全部转嫁普通民众，当事人穷尽行政复议、一审、二审、再审全部救济途径仍无法化解纠纷，政务失信直接摧毁群众对公权力的信任。而该局未采取任何纠错、补偿措施，在土地纠纷十年未化解的情况下，仍对外大肆宣传东洲岛改革样板，政务诚信建设流于表面。

三、核心问题二：明知夫子楼违法占地，长期怠于履职构成监管渎职

（一）衡阳市自规局负有土地违法查处唯一法定职责

依据《土地管理法》《自然资源行政处罚办法》，市自然资源和规划局是辖区土地违法行为专属查处主体，针对未批先建、违法占地，必须履行制止、立案、处罚、移送全流程监管义务，不存在豁免情形。

2017 年接受新闻采访时，原国土局局长已经书面确认夫子楼地块属于未批先建违法用地，违法事实清晰、证据确凿，不存在调查障碍，本应立即启动执法流程。

（二）明知违法却放任建筑建成使用，构成不履行法定监管职责

该案违法占地处置出现颠覆性反差：主管部门公开表态要严肃查处，实际全程不作为，夫子楼完整建成、对外开放多年，无任何行政强制、行政处罚措施落地。对照《违反土地管理规定行为处分办法》，自然资源部门对土地违法行为不制止、不立案查处，相关责任人应当给予记过直至开除政务处分；造成群众重大财产损失、恶劣社会影响的，还涉嫌玩忽职守刑事追责。

主管部门选择性执法的逻辑显而易见：案涉项目属于地方文旅公益性项目，出于城市建设考量放弃土地监管法定职责，以行政不作为牺牲私人合法产权，公权力监管职能沦为地方建设的配套工具，土地执法公平性完全丧失。

（三）监管缺位放大权属纠纷，扩大群众财产损失

若当年自然资源主管部门依法叫停夫子楼违法施工，及时厘清土地权属、协调征地补偿，不会出现建筑完工后无法拆除、补偿谈判彻底僵持的局面。正是土地监管长期缺位，让违法建设既成事实，六名权利人土地被永久占用，十年维权产生巨额诉讼、时间成本，财产损失持续扩大，主管机关不履职行为与群众损害存在直接因果关系。

（四）改革样板光环掩盖土地监管漏洞

该局以东洲岛资源整合改革为宣传重点，借助国新办发布会、省级党报头条打造正面样板，却对岛内长期未解决的重大违法占地、十年产权纠纷闭口不提。仅宣传资产盘活的经济成效，刻意回避自身土地监管失职、政务失信问题，改革宣传与基层执法、产权保护现实严重脱节，形成 “重对外宣传、对内放松监管” 的错位治理模式。

四、多重违法叠加衍生深层法治危害

（一）损害市场主体产权保护稳定预期

中央持续强调平等保护各类市场主体财产权，行政确权文件是民众产权核心公法保障。衡阳东洲岛案例中，群众完整履行早年征地缴费义务、取得官方确权，行政机关事后仅凭内部文件随意否定权属，即便项目被树为全国改革典型，底层群众合法权益仍长期悬空，大幅降低社会对不动产确权、行政承诺的安全感，损害本地营商环境根基。

（二）行政执法双重标准，削弱公权公信力

一方面打造全国推介自然资源改革样板，另一方面对辖区重点文旅项目违法占地视而不见；一方面对外出具确权文书保障群众权属，另一方面出具内部文件推翻自身行政结论。同类土地法律规则因人、因项目设置不同执行尺度，法律面前人人平等原则落空。

（三）司法救济渠道实质性空转

权利人历经十三场行政诉讼仍无法化解核心权属、赔偿诉求，根源在于该局前后矛盾的行政文件制造程序障碍，法院难以实质性纠错。行政机关将自身履职矛盾转嫁群众，大量司法资源被无效循环诉讼消耗，即便项目登上国新办推介名单，群众 “告状无门” 的现实困境并未得到任何改善。

（四）法治政府建设流于表面宣传

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求行政机关恪守诚信、规范执法。衡阳市自规局一边借助东洲岛改革开展正面宣传，一边存在确权失信、土地监管渎职两类严重行政违法，改革宣传仅聚焦经济盘活成效，完全回避自身行政履职短板，政务诚信、严格执法的法治要求未落到基层实操层面。

五、衡阳样本折射制度漏洞与完善路径

（一）厘清内部文件外化红线，杜绝权力随意反转

立法层面明确：凡直接影响公民财产权的处置决定，必须出具对外正式文书并送达当事人，内部往来复函不得作为不予登记、不予补偿、认定权属争议的执法依据；同一机关出具冲突权属文件，必须主动启动纠错程序并公示，杜绝 “一套对外口径、一套内部标准”，防止借内部文件规避法定补偿义务。

（二）压实自然资源终身监管追责机制

建立土地违法限时处置台账，查实未批先建必须在法定期限启动执法，公益性项目不得豁免土地审批与监管；对明知违法占地长期搁置不查的主管领导、执法人员落实政务处分，造成群众重大损失的移送司法，杜绝为地方重点项目选择性放弃监管的现象。针对本次东洲岛夫子楼长期未处置的违法占地，应当专项倒查衡阳市自然资源和规划局相关履职责任。

（三）统一历史土地争议裁判、行政处置标准

出台90年代征地历史遗留问题专项指引，严格落实 “法不溯及既往”，评判早年用地行为优先适用当时生效法规；足额缴纳征地规费、持有完整历史审批档案的权利人，应当优先认定权属，不得仅凭现行登记标准否定历史合法用地基础。东洲岛作为全国推介样板，更应当同步梳理、化解岛内历史产权纠纷，实现改革成效与产权保护同步推进。

（四）建立改革成效与依法行政同步核查机制

各地自然资源项目在申报典型宣传、向上推介前，应当同步核查辖区土地违法、产权纠纷存量问题，杜绝仅宣传经济收益、掩盖行政履职漏洞。如衡阳东洲岛在登上国新办发布会宣传前，未完成岛内重大违法占地、十年权属纠纷整改，暴露出改革成效审核机制存在短板，应当增设依法行政前置核查流程。

（五）打通行政司法联动实质性化解通道

法院可针对行政文件矛盾类纠纷发送司法建议，责令自然资源机关主动撤销冲突内部文书、重新确权，从源头终结循环诉讼。针对东洲岛此类获评全国典型但遗留大量产权纠纷的项目，上级自然资源、政府主管部门应当专项督办，同步整改宣传亮点背后的行政违法问题。

结语

衡阳东洲岛形成极具反差的特殊样本：衡阳市自然资源和规划局主导的资源整合改革登上国新办发布会、作为全国典型被广泛宣传，同一座岛屿内却长期存在夫子楼重大违法占地，该局作为法定监管机关明知违法却多年不予处置；同时该局对外出具确权文书，又依靠内部函单方否定群众合法土地权属，政务失信与监管渎职双重违法叠加，导致六名权利人十年十三场诉讼维权无果。

一面是面向全国展示的自然资源改革样板，一面是长期悬置的土地违法、群众产权受损沉疴，强烈反差暴露出部分地方自然资源工作 “重宣传政绩、轻依法行政” 的偏差。法治政府要求行政机关对外宣传的改革成果，必须建立在规范执法、守信行政、平等保护产权的基础之上。仅追求资产盘活的经济成效，放任土地监管缺位、随意推翻行政承诺，即便获评全国推介典型，也无法真正实现自然资源治理现代化。唯有同步压实政务诚信、土地监管、产权保护三项刚性要求，杜绝样板光环掩盖行政乱象，才能真正实现合规改革与法治建设统一。

作者黄贵耕，原资深法治新闻调查记者，曾任职于《人民法治》《法治日报》等多家新闻机构，现为专职执业律师。