为何存量更新套用“开发逻辑”，必然陷入“推不动”的死胡同？

近两年，很多业内人士都有一个切身感受：越来越多城市更新项目，正陷入一种“推不动”的状态。结合RET睿意德近几年参与核心区商业街、TOD片区、存量园区等更新项目的实践，我们看到，真正影响项目推进效率的，往往不是资金不足、建筑设计能力欠缺，也不是招商资源匮乏，而是集中在另一些更复杂的环节——规划定位反复摇摆，多部门审批目标不一致，原住民补偿预期持续抬升，开发方与运营方诉求彼此分离。这些问题不断拉长项目周期，也使项目推进越来越依赖“协调”，而不是“建设”。

过去较长一段时期，中国城市发展整体处于增量扩张阶段。土地持续升值足以覆盖大量问题，快速开发也可以对冲诸多矛盾。然而，当城市化率突破60%，城市发展重心从增量建设转向存量博弈，问题结构发生根本性转变——高密度建成区、碎片化产权、财政硬约束、文保刚性要求、多主体利益交织……这些因素叠加之下，原本以开发为主导的推进逻辑，正越来越难以适配城市发展的新阶段。

这并非中国面临的独有难题。东京早在上世纪60年代便经历过类似阵痛——土地私有化程度高、开发强度大、防灾压力与基础设施短板并存。而新加坡、香港、伦敦、纽约等国际都市，也均在各自的资源约束下，探索出了差异化的解题路径。

©RET睿意德商业地产研究中心

五座国际城市发展出的差异化更新机制工具，并非孤立存在，而是共同回应了一个核心命题：当城市从增量开发转向存量更新，原有的土地财政与开发逻辑边际失效，如何用新的机制设计来协调多元利益、激活社会资本、提升运营效率。

这些机制的共同特征，是不依赖传统的财政补贴或行政强制，而是通过制度设计，将“公共价值”与“私人利益”重新挂钩，让多元主体在自愿参与中实现共赢。

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容积率奖励：让公共贡献变成可兑现的开发收益

很多城市更新项目都会遇到同一个现实问题：开放广场、防灾设施、慢行系统、公共连廊、能源系统——这些投入短期内无法直接形成销售收益；政府财政有限，无力全额买单；运营主体又更关注长期活力。三方拉扯之下，结果往往是公共空间缩水、品质下降，或者项目干脆停在方案阶段。

东京的答案是：既不搞财政补贴，也不强制开发商“做慈善”。1969年《城市再开发法》之后，东京逐渐确立了一个核心逻辑:容积率不只是物理上限，更是一种可以交易的“政策筹码”——你为城市公共系统贡献越多，获得的容积奖励就越高。规划部门设定基准容积率，当开发主体承担防灾设施、公共空间、能源系统、交通接驳等公共贡献后，依据公共价值评估给予容积奖励额度，最终额外增加的建筑面积覆盖公共成本并产生合理利润。

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东京丸之内亦是典型案例。开发商承担地下能源系统、防灾广场以及国际商务交流空间的建设后，获得了更高的容积率；额外增加的建筑面积，反过来覆盖了公共设施的投入成本。新加坡URA的“白色地段”制度，本质上也是同一逻辑——在规划层面预留混合用途的灵活空间，允许开发商根据市场需求动态调整功能配比，从而提升公共空间的活力与可持续性。

这一机制虽具借鉴价值，但国内多数探索仍停留在“弹性管控”的模糊概念层面，缺乏可量化的挂钩标准。核心症结在于，尚未建立起一套“公共贡献价值”与“容积奖励额度”之间可计算、可审批、可公示的评估体系。缺失这一体系，容积率奖励便极易滑向“讨价还价”的行政博弈，而非有章可循的制度安排。需明确，容积率奖励绝不等于“多给指标”，若无清晰的公共贡献度量尺，奖励机制势必沦为行政裁量的灰色地带，既增加审批不确定性，也为寻租预留了空间。

对政府管理部门而言，在重点更新片区试点“公共贡献清单+容积奖励换算表”，将模糊的弹性管控转化为刚性的制度设计，是当务之急。对开发商而言，在项目前期即主动识别公共贡献项，将“被动合规”转化为“主动增值”的谈判筹码，往往比后期争取容积率奖励更具主动权。公共投入的关键不是“谁来花钱”，而是设计一套机制，让花钱的人能够赚回来。

权利变换：让原住民从被搬迁者变成价值参与者

很多核心区项目真正难推进的地方，不在建设本身，而在产权整理。过去很多项目习惯于“现金补偿、整体搬迁、远郊安置”，但随着核心区价值提升、居民对区位价值的认知变化，这种方式越来越难以为继——对很多原住民来说，失去的已经不仅是一套房子，还有教育资源、商业资源、生活关系，以及长期资产增值的机会。

东京“市街地再开发事业”最关键的制度创新，是“权利变换”——原住民不拿现金走人，而是用“土地面积”换“楼内空间”。原本分散的平面产权，经统一开发后转化为高楼中的立体产权，原业主按地价比例分得相应楼层，剩余部分归开发商销售，平衡项目收益。

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六本木新城项目中，400多位产权人、1000多轮谈判、历时17年完成协调——依靠的并不是“强推”，而是让产权人继续参与未来价值的分配。把“被拆迁者”重新变成“利益共同体成员”，这才是权利变换的核心。

香港的强制售卖制度提供了另一条路径。1999年《土地（为重新发展而强制售卖）条例》规定：老旧大厦若集齐90%以上业权，业主可申请强制售卖剩余业权；2010年起，楼龄50年以上楼宇等三类地段的申请门槛进一步下调至80%。与东京的“权利变换”相比，香港路径更依赖司法程序，但同样指向产权整合效率的提升。两条路径的核心差异在于：东京采用协商型、权益置换的逻辑，周期较长但利益绑定更紧密；香港采用司法型、程序裁决的逻辑，周期相对确定但利益分配更依赖公开市场。

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中国的土地制度与日本存在根本性差异，东京“权利变换”中“等价置换”的逻辑内核难以直接移植。更具现实可行性的路径是：在维持土地使用权不变的前提下，探索“使用权入股+未来收益分成”模式，让原住民以产权参与更新项目，并按约定比例分享未来租金或销售收入。与此同时，香港的强制售卖制度对中国城市更具直接参照价值——深圳、广州等地已在“业主自治+政府指导”框架下开展老旧小区改造试点，其强制售卖的比例门槛可作为制度设计的量化锚点。

需要特别辨析的是，“权利变换”并不等同于中国语境下的“产权调换”。日本模式的核心是“等价置换”——按评估价值比例分配空间权益，而非国内常见的“等面积置换”；二者评估逻辑迥异，结果导向也截然不同。

地区联营：从管理一栋物业，到经营整片街区

诸多CBD都面临类似问题：白天很热闹，晚上迅速空心化，周末人流明显衰减。很多项目会把原因归结为商业不足、餐饮太少、配套不够。但若长期观察就会发现，问题不只是“有没有商业”，而是整个区域是否真的被当作一个“街区”在经营。过去中国大量商务区，本质上奉行的是“物业管理逻辑”，而不是“街区运营逻辑”。

丸之内曾因周末空无一人而被称作“星期天的荒野”。其破局之道在于双重调整：物理层面，强制开放首层界面——高层写字楼的地下、地面及二层不得私用，须退让为公共空间，引入美术馆、餐饮、零售，并以落地玻璃消融内外边界，让街道充满生机。运营层面，则由百余家企业、商户与政府共组“丸之内地区管理协议会”，统一统筹时间、活动、空间与品牌，将整个街区当作一个商业综合体来经营，核心诉求始终如一：引人、留人、活人。改革后不久，周末客流即反超工作日，夜间经济贡献度稳步上升，“潮汐式”人流彻底转化为“驻留式”人气。

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若将东京的协议会视为政企协商的样本，伦敦BID则是业主自治的典范。其制度设计简洁而刚性：区域商业业主投票决定设立，随后强制征收物业税1%—2%的附加税费，专款专用于街道清洁、安全巡逻、营销活动等公共服务。由此形成一条完整的价值闭环——业主投票确立权责，强制收费保障财源，BID组织专业运营，公共服务提升环境，环境改善反哺物业增值。与东京模式相比，伦敦的治理重心更多落在业主自治与市场化筹资上，但二者殊途同归：都完成了从“物业管理”到“街区运营”的跃迁。

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当前中国商务区管理，实质上是“物业服务+政府监管”的二元结构，始终缺少一个对街区整体运营负责的主体。破题的可能路径在于：以政府平台公司为运营主体，引入专业化运营团队，通过“租金分成+服务费”的模式实现可持续运转。而真正的难点在于——如何构建跨业主的利益协调机制，如何推动运营主体从“物业管理”的惯性格局中跃升，真正建立“街区运营”的系统思维。

空间建设只是城市发展的上半场。持续、专业、跨业态的“地区联营管理”，才是存量时代防止街区老化的灵魂。衡量一个金融区的价值，不在于白天容纳了多少白领，而在于夜晚和周末留住了多少市民。

容积率转移：让历史建筑的“留白”成为可交易资产

历史建筑保护与城市开发之间的张力，正成为越来越多城市面临的共性命题。一味固守原貌，收益缺口无法弥合；简单拆除重建，历史肌理又将荡然无存。两难之下，许多文保项目陷入怪圈：要么因缺乏动因而“冻结式衰败”，要么因过度开发而“景观式失真”，最终走向同质化的文旅化生存。

东京站的改造实践，则为破解这一困境提供了制度创新的范本——将历史建筑“未使用的开发权”资本化，引入市场化交易机制。这座1914年建成的三层红砖站舍，占地规模庞大，却因文物保护限制无法向上扩建；然而，该街区被赋予的法定容积率远高于站舍实际使用率，由此形成了大量“合法但闲置”的空中开发权。日本规划部门依托“特别容积率适用地区”制度，允许东京站将这部分未使用的容积指标转让给周边地块；受让开发商在购得指标后，可获得突破原有高度限制的许可，从而建设更高层级的商务建筑。

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仅向新丸之内大厦与丸之内公园大厦两处出售开发权，东京站业主方JR东日本便获得约450亿日元的收益，相当于车站修复总投入的90%。这笔来自市场的资金，让东京站在不依赖财政拨款的前提下，完成了抗震加固与南北圆顶的历史复原；而周边写字楼也借此获得了突破限高的开发空间。历史建筑与现代开发之间，由此从“相互掣肘”转向“互为杠杆”。

纽约的可转移开发权制度（TDRs），则可视为同一逻辑下的另一制度表达。在地标保护制度框架内，受保护建筑可将未使用的容积率指标转让给邻近地块。与东京的规划协商模式不同，纽约更强调市场主体的自主交易、政府保持审慎干预，但最终同样指向保护与开发的价值平衡——中央车站的保护即为其标志性案例。两条路径的关键分野在于：东京由规划划定转移范围、以政企协商推进，允许跨地块灵活调配；纽约则由市场主导交易、以相邻地块为限，规则更为刚性。

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对国内城市而言，在更大范围的更新规划中植入“开发权转移”的政策设计，具有直接的借鉴意义。历史建筑的“留白”，本质上是一种待释放的空间资源，可以成为周边高强度开发项目的“燃料”。文保项目的长久之计，并非依赖财政兜底，而是融入区域价值的资本化循环。

核心难点在于，中国现行规划体系中，容积率的“法定上限”概念不够刚性，且缺乏跨地块容积率转移的制度通道。需要突破现有规划法规，在特定更新片区内试点“容积率银行”或“开发权交易平台”。

中国城市更新的机制路线：从局部试点走向制度生态

近期（2年内），应聚焦于重点更新片区的制度试验：推行“公共贡献清单+容积奖励换算表”，建立可量化、可审批、可公示的挂钩标准；在老旧小区与历史街区更新中，探索“使用权入股+收益分成”的本地化产权整合方案；在新规划或存量更新的商务区中，将首层界面开放与“街区运营”要求纳入强制性规范。

中期（3—5年），着重建章立制：推动城市更新专项立法，将容积率奖励、权利变换、容积率转移等机制纳入法定制度体系；引入强制售卖比例门槛，打通产权整合的司法通道；设立“街区发展基金”，以财政引导与业主分摊相结合的方式，为街区运营提供长效资金保障；搭建“容积率银行”或“开发权交易平台”，为跨地块容积率转移提供制度通道。

远期（5—10年），应致力于形成城市更新领域的“制度生态”——政府提供制度框架与公共利益底线，开发商注入资本与执行能力，运营主体输出专业化运营能力，原住民与社区贡献在地资源与文化认同。在这一生态中，机制设计能力将成为城市更新的核心竞争壁垒：谁能在制度框架内设计出最优的利益协调方案，谁就能获取最优质的项目资源。

结语

城市更新的“第一性”，不是把旧空间改造成新空间，而是在不轻易中断原有生活与秩序的前提下，重新组织权利、利益与行动。它真正考验的，也不只是建设能力，而是能否降低交易成本、稳定长期预期，并让政府、资本、居民与运营主体在目标并不一致的情况下继续合作。

项目开发通过压缩复杂性获得效率，城市更新则必须通过组织复杂性创造价值。前者生产空间产品，后者重构一个仍需持续运行的系统。而存量时代城市之间真正的差距，也许不再是谁建得更快，而是谁更早具备机制设计、利益协调与长期治理的能力。

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