欧盟碳交易改革落地，2700亿欧元入账，财长成最大输家

欧盟排放交易：气候保护如何被守住。欧盟正在改革其气候保护政策，但力度并未明显削弱。更大的“输家”或许是各国财政部长。

在欧盟委员会上周五公布气候政策改革方案前，外界一度反应强烈。人们普遍担心，欧盟可能会放松气候保护。欧洲议会绿党议员米夏埃尔·布洛斯此前曾警告说：“为此埋单的将是下一代人。”但结果并非如此。欧盟委员会此次提出的排放交易制度调整，几乎不会削弱气候保护。真正可能受影响更大的，反而是财政部门。

的确，按照新方案，2030年代允许排放的温室气体总量会比此前计划略多一些。欧盟委员会强调，新的排放交易规则仍然处于欧盟气候目标框架之内。此外，排放交易的覆盖范围还将进一步扩大，例如纳入废弃物焚烧设施，以及目的地虽在欧盟之外、但仍属周边区域的航班。

欧盟委员会这次改革走的是一条狭窄路线：一方面要控制工业承受的压力，另一方面又必须维持欧洲气候政策，尤其是排放交易制度的公信力。

2700亿欧元流入国库。自2005年以来，排放交易一直是欧盟最核心的气候政策工具。发电企业和工业设施排放温室气体，必须持有相应许可。这些排放配额可以通过政府拍卖获得。自2005年以来，这一机制已为公共财政带来超过2700亿欧元收入。企业部分排放所需配额仍可免费获得，企业之间也可以相互买卖排放权。

从气候角度看，关键不在于价格本身，而在于配额总量设有上限：配额数量只能与欧盟气候路径所允许的排放规模相匹配。因此，可以保证实际排放不会超过既定计划。

这一制度背后的逻辑是：对气候而言，减少的是哪一吨二氧化碳并不重要。因此，减排可以从成本最低的地方开始。没有哪个政治人物或政府机构能掌握足够多的数据，去对这一过程进行中央式规划。相反，那些能够以较低成本减排的企业，可以把配额卖给减排更困难的企业；而采取气候保护行动的一方，也能通过出售配额获得收益。

欧洲最有效的气候政策工具。这一制度在早期曾因二氧化碳价格过低而受到批评。但欧盟在相关领域的气候目标始终得以实现。欧盟也利用了低价环境，更快地下调了配额总量。过去20年里，纳入排放交易体系的行业已将排放量减半。

因此，过去几年里，排放交易一直是欧洲最有效的气候政策工具。波茨坦气候影响研究所所长奥特马尔·埃登霍费尔说：“总体来看，排放交易是一段惊人的成功故事。”近年来，纳入该体系的排放持续下降，而体系之外的排放变化却很有限。事实上，许多其他气候政策后来都被证明效果不佳。两年前，波茨坦气候影响研究所的一项研究显示，在约1500项此类措施中，只有63项带来了可衡量的成效。

不过，从一开始，排放交易就伴随着某种不信任：如果允许的排放越来越少，稀缺配额的价格会不会飙升到难以承受的水平？届时制度会不会承压，政治层面又能否坚持下去？早期研究一度显示，企业并不相信政策会真正执行到底。

但现在情况已经不同。如今，市场上已有相当于全年二氧化碳排放量的配额被囤积起来，部分原因显然是企业相信，未来仍会需要这些排放权。这也给了欧盟进一步注销配额的空间。换句话说，欧盟再次把气候保护进程推进得比原计划更快。

另一方面，欧盟委员会将排放交易扩围推迟到2028年1月。按照原计划，交通和建筑供暖将参照现有模式建立独立的排放交易体系。但出于对价格上涨的担忧，这一安排如今将推迟到2028年1月启动。在此之前，这两个领域只有德国适用本国排放交易制度。德国今年7月进行的首批配额拍卖，成交价正好达到现行法律规定的每吨65欧元上限。欧盟还在研究，航空领域未来是否不仅将航空煤油纳入排放交易，还要把飞行带来的强烈间接气候影响也考虑进去。

这是排放交易运行20年后的现状。眼下的问题是，未来几年会发生什么。按照原先设想，再过14年，体系内本应不再允许排放任何二氧化碳。但围绕这一目标，产业界已经形成了广泛的游说阵线。

早在去年秋天，德国电力集团莱茵集团首席执行官马库斯·克雷伯，以及化工行业工会人士米夏埃尔·瓦西利亚迪斯，就要求延长工业企业免费配额的分配期限。此后，越来越多企业发出类似呼声。自乌克兰战争爆发以来，尤其是伊朗战争之后，化石燃料价格本就进一步上涨；德国高耗能工业目前处境不佳，这也让相关诉求显得更为迫切。

埃登霍费尔对部分企业的诉求表示理解，对化工行业的理解甚至多于钢铁行业。他说：“如果价格上涨过快，工业竞争力受到威胁，这种担忧是合理的。”但他同时指出，像萨尔钢铁和萨尔茨吉特这样的企业，过去几年已经为生产转型投入了大量资金，它们并不希望因此反而处于不利地位。

布鲁塞尔智库布鲁盖尔的能源经济学家格奥尔格·察赫曼则强调，过去几年钢铁企业之所以获得免费二氧化碳配额，部分目的正是让它们节省资金用于投资。“有一些粗略测算显示，企业因此获得了数十亿欧元收益。”

按照原计划，免费配额本应在2034年前逐步退出。原因在于，企业已有足够时间为此做准备，而且人们对钢铁生产外迁至海外、并在气候上造成更大损害的担忧也已不如从前强烈。如今，高耗能产品若从国外进入欧盟，也必须在某个环节为二氧化碳排放付费；必要时，欧盟会征收相应关税。

不过，与外界常见说法不同，免费分配本身并不会损害气候目标。只要二氧化碳配额总量不变，无论配额是拍卖还是免费发放，对气候的结果都一样。对企业而言，减排激励同样存在：如果企业获得免费配额却并不需要，就可以把这些排放权拿到市场上出售。

因此，免费分配对气候效果本身并不关键，关键在于企业与国家之间的利益分配：这笔钱最终落在谁手里，是政府还是企业。

而现在，政府从企业那里获得的收入将减少。因为会有更多配额被免费发放，到2030年前涉及金额约为60亿欧元。此后，如果企业投资于去碳化，仍将继续获得免费配额。对德国来说，这一点尤其敏感。德国气候与转型基金主要由排放交易拍卖收入提供资金，财政部长拉尔斯·克林拜尔最近正是动用了这一基金来平衡预算。今后，流入这一基金的资金不仅会少于原先计划，欧盟委员会还希望规定，各成员国必须将其排放交易收入的一半用于受影响产业的转型。

埃登霍费尔并不认为，免费配额规则的调整以及配额总量缩减速度放缓，必然会剧烈改变价格走势。他看到的是另一种可能：未来如果允许把境外实现的减排计入欧洲体系，价格就可能获得缓冲。“如果部分减排是在国外完成，成本会更低，我们也就有了一个价格安全阀。”

眼下仍有一个更长远的问题：当配额数量继续逼近零时，排放交易制度究竟应当如何运转？察赫曼认为，本轮改革在这一根本问题上仍缺乏系统思考。不过，第一步已经迈出。未来，从大气中移除二氧化碳也将被纳入排放交易体系。能够从空气中捕获二氧化碳的设施，将可以出售相应配额。

埃登霍费尔强调，未来仍会有一些工厂无论如何都不可避免地排放一定数量的二氧化碳。如果那些通过技术手段从大气中移除排放的行为，不能为市场带来新的配额，那么这些工厂未来又该去哪里抵消自身排放？在这种情况下，把二氧化碳移除纳入体系，正提供了一种可行方向。