生态环境法典民生环境权益保障的制度创新 | 美丽中国有“典”护航

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

广场舞音响深夜未熄、餐饮油烟漫进居民楼道、楼下饭店烧烤气味刺鼻，这些老百姓身边的“小事”，长期面临法律分散、职责交叉、协调不足等现实治理困境，直接影响人民群众的生态环境获得感、幸福感、安全感。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）将民生关切的“关键小事”纳入法治轨道，创新突破传统环境立法“分要素治理”的制度框架，以协同治理观念重塑生态环境治理体系。本文从民生环境权益保障视角出发，分析法典如何通过治理主体协同、对象协同、区域协同和机制协同，推动生态环境治理从“九龙治水”向“协同共治”转变，并探讨其对于保障人民群众生态环境权益的重要意义。

一、群众身边环境问题为何久治不绝

随着我国生态环境质量持续改善，人民群众对生态环境的需求已经从“有没有”转向“好不好”，从关注重大污染事件转向关注身边的环境问题。生态环境信访投诉举报管理平台数据显示，噪声、餐饮油烟、恶臭异味投诉等问题长期位居群众投诉前列。这些问题具有鲜明特点：一是污染程度不严重，但群众感受十分直接；二是责任主体多元，治理涉及多部门；三是违法成本较低，治理成果易反复。例如，一起餐饮油烟投诉可能涉及生态环境、市场监管、城市管理、物业管理等多个主体；一个夜间施工噪声问题则可能涉及生态环境、住房城乡建设、公安等多个部门。

现实中，群众反映最强烈的往往不是无法可依，而是“有法难协同”。从制度层面看，这与我国环境立法长期形成的“分要素立法、分部门监管”模式密切相关。过去，环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、噪声污染防治法等法律分别针对不同环境要素建立制度体系，在污染防治攻坚中发挥了不可替代的重要作用，但面对新时代人民群众日益增长的优美生态环境需求，其制度碎片化问题逐渐显现。

法典正是在这一背景下应运而生，其不仅是生态环境法律规范的系统整合，更是生态环境治理理念和治理方式的深刻变革。法典编纂的重要目标之一，就是打破长期存在的“九龙治水”现象，通过制度整合和规则重构回应新时代人民群众对优美生态环境的新期待。

二、从“谁来管”到“一起管”：法典协同治理的制度创新及其民生价值

协同治理并非生态环境立法中的新概念，但法典首次将其上升为贯穿生态环境治理全过程的制度逻辑。从实践看，人民群众反映最集中的餐饮油烟、生活噪声等问题，恰恰也是过去最容易出现职责交叉和治理失灵的矛盾点。法典的重要创新之一，就是通过重构部门职责关系，实现从“分段管理”向“协同治理”的转变。

（一）餐饮油烟治理：从“多头管理”到责任共同体

生态环境法典在大气污染防治法原有框架基础上对油烟治理进行了深度制度创新，实现了源头管控、过程协同、纠纷化解与责任落实的四大升级。法典第250条明确禁止在居民住宅楼及未配套专用烟道的商住综合楼内新建、改建、扩建产生油烟等餐饮项目，从源头上斩断“楼下餐馆楼上呛”的制度痼疾；法典构建涵盖规划、审批、监管全链条的协同治理框架，市场监管、生态环境、城市管理及基层街道社区各司其职、主动衔接，打破条块分割格局；针对“达标仍扰民”难题，法典第1078条确立柔性协商机制，鼓励排放单位与居民通过调整经营、补救措施、补偿金或异地安置等方式妥善解决纠纷，在刚性禁令外开辟了低成本、高效率的治理空间；形成从准入到监管、从纠纷到追责的全链条闭环管理。

（二）噪声治理：从“九龙治噪”到协同治噪

与油烟问题相比，噪声污染类型繁杂、涉及监管部门更多，是传统环境治理中“九龙治水”的典型问题。法典设专章，分门类规范工业、建筑施工、交通运输、社会生活四大类噪声污染，构建起源头规划、过程管控、联合监管、从严追责、多元共治的全链条治理体系。打破“唯超标论”的传统判定标准，将干扰公众正常生活、工作和学习的行为纳入污染认定范围，正式确立公众安宁权的法律保障地位；同时新增空间规划前置管控要求，从源头规避布局性噪声隐患，以法律形式明确跨部门一体统筹、联合执法、信息共享的协同机制，并细化处罚规则、抬高违法成本。法典推动噪声治理实现从“划分权责、核查超标”向“协同履职、保障民生”的转变。

如果说过去单行法解决的是“有没有法律”的问题，那么法典解决的是“法律如何形成治理合力”的问题。法典最大的制度创新，并非增加多少新的管理制度，而是建立了“政府—市场—社会”协同的共治秩序，实现了治理主体、治理对象、治理区域和治理机制四个层面的协同。对于群众而言，这意味着餐饮油烟不再只是大气污染问题，噪声污染不再只是环境噪声问题，而是被纳入生态环境权益保障的整体框架之中。

图1 群众身边生态环境问题协同治理机制图

三、协同治理视角下民生环境权益保障的法治价值

民生环境问题的协同治理并非我国独有。美国建立法典、联邦条例、州和城市法规四个层次的噪声控制法规体系，推行噪声源头管控；德国则倚重程序法治，刑法规定了“噪声污染罪”，特别是采取危险犯的立法原则和危险预防理念；日本通过《公害防止协定》，由地方政府与企业签订具有准法律效力的协议，居民代表参与其中，以协商方式确定排放标准和补偿方案。在噪声和油烟污染治理方面，法典在吸收国外经验的基础上走出了自己的道路——既有刚性禁令第250条，又有柔性协商机制第1078条，还配套跨部门联合执法，形成了源头预防、过程协商、末端执法的全链条协同共治模式。

生态环境法典对油烟和噪声治理的制度重构，体现了“整体保护、系统治理、协同共治”的核心理念。过去更多关注污染排放行为本身，生态环境法典则更加关注环境问题背后的公共利益和民生权益。生态环境治理的价值目标正在从“控制污染”转向“保障人民群众对优美生态环境的享有权”。生态环境法典通过完善公众参与、信息公开、监督举报和公益诉讼制度，推动形成共建、共治、共享的治理格局。油烟、噪声、光污染等问题不再仅靠事后处罚解决，而是通过协同治理机制实现源头预防、综合治理和长效管理，让群众成为环境保护成果的享有者，也是环境治理的重要参与者。

作者单位：中国环境科学研究院